试析金融深化与国家助学贷款的政策调适(一)
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论文关键词：金融深化；金融支持；市场化取向；国家助学贷款
论文摘要：国家助学贷款政策所面临的现实困境，与金融深化进程中国有商业银行的政策偏好密切相关。国有商业银行在金融深化进程中存在金融支持与市场化两种取向，由于受到双重目标的约束，国有商业银行在谋求两者之间的平衡时，偏重于金融支持政策的运用，风险约束下的市场化取向只是处于渐进增强的过程。为此，以风险分担的形式来降低国有商业银行风险、并试图解决“惜贷”问题的政策进路缺乏实效，有必要通过制度创新来推动国家助学贷款的发展。
国家助学贷款政策始于1999年，政策意图是为解决高校扩招所引发的大面积贫困生问题，以促进教育公平。但从政策推行的实践看，效果并不理想，“惜贷”现象一直制约着政策的有效实施，实际获贷的学生覆盖面过窄，未能切实解决广大贫困生群体的经济困难。据中国人民银行原副行长项俊波2007年3月在青海省生源地国家助学贷款启动仪式上所透露，以政策推行之初的1999年计，当年全国国家助学贷款余额仅400多万元。政策推行8年之后，到2007年3月末，国家助学贷款余额只有153.7亿元，累计受益学生仅200万左右，远未能覆盖到占全体大学生总数20%以上的贫困生群体。
面对这样的困境，目前的政策进路集中于通过风险分担、以降低银行风险的举措来推动政策实施。2004年起设立的国家助学贷款风险补偿专项资金，就是这一政策进路的体现。在当年出台的《国家助学贷款风险补偿专项资金管理办法》中明确提出，“国家助学贷款风险补偿专项资金是根据‘风险分担’的原则，按当年实际发放的国家助学贷款金额的一定比例对经办银行给予补偿”，“风险补偿专项资金按照行政隶属关系，由财政和高校各承担50%”。但是这一政策改进措施并未收到实效，在随后举行的国家助学贷款招标中，各省市的国有商业银行普遍缺乏竞标的积极性，不少省市出现流标的现象，以至仍然不得不借助行政手段甚至舆论压力来推动政策的落实。
从更为宏大的视角看，仅从银行风险这一维度，还不足以充分阐释国家助学贷款目前的困境所在。国有商业银行因巨额不良资产所引发的风险持续累积是不争的事实。中国人民银行所公布的数据显示，“2000年国家通过成立信达、华融、东方、长城等四家资产管理公司从四大国有商业银行剥离了总计1.3万亿元的不良贷款，但国有商业银行2001年年末不良资产比重仍达25.3%”[1]。近几年国有商业银行的不良资产比例并未显著下降，大量信贷资金流向了效益不佳的国企及明显不具备偿还能力的高校。如果仅从市场化取向的风险控制角度看，银行作为理性的市场主体，是不可能导致目前状况的发生的。相比较而言，总计仅153.7亿元的国家助学贷款余额可能引发的呆坏账风险，实在是极其有限。以风险分担作为推动助学贷款政策落实的主要政策进路，与金融深化进程中国有商业银行的政策偏好不能有效竞合，有必要转换视角，通过制度创新来推动国家助学贷款政策的落实。
一、金融深化进程中国有商业银行的政策偏好
金融深化概念是由罗纳德·麦金农和爱德华·肖等人于20世纪70年代对发展中国家的金融制度进行系统研究后提出的。他们认为，发展中国家存在金融机构高度国有化、金融市场滞后、政府过度干预、金融资源配置效率低下等金融抑制现象，为有效消除金融抑制现象，政府应放弃对金融市场和金融体系的过度干预，使市场机制特别是利率机制自由运行以优化金融资源配置，促进经济发展。国内有学者认为：“金融深化通常是指经济的货币化过程，是一个综合性概念，其实质就是在资金运动的领域更多地发挥市场机制的作用；金融深化理论的核心观点是一国的金融体制与该国的经济发展之间存在一种相互刺激和相互制约的关系。”[2]
中国是一个发展中大国，面临着实现工业化和现代化的艰巨任务，金融在经济中处于核心地位，对维持经济高速、稳定和持续增长发挥着重要作用。但是中国由传统计划经济向市场经济转轨的时间很短，市场经济体制还不完善，与之相对应，金融发展处于典型的审慎性金融深化进程中。金融深化的推进采取立足于国情的渐进方式，不同于东南亚及拉美国家过于激进、超前的金融深化战略，其中央政府和监管机构极为重视加强对金融市场和金融机构的监管。为此，在金融体系中处于事实垄断地位的国有商业银行，一方面市场化取向日渐增强，另一方面又受制于利率管制及行政干预，不能形成真正的利率机制，在金融资源配置中普遍存在以牺牲效率为代价的金融支持现象，进而成为促成国有商业银行政策偏好的根本原因。
1.受到双重目标约束，存在两种政策取向
尽管1995年《中华人民共和国商业银行法》的颁布实施在法律上明确了国有商业银行的企业法人地位，确定了商业化的经营原则，但是由于审慎性金融深化进程的推进，四大国有商业银行事实上是企业化改革与政府控制并存，银行在利润最大化与金融支持双重委托目标下运行，一方面存在市场化的风险约束取向，另一方面又存在以牺牲效率为代价、将金融资源配置到效益低下的国企(高校类似，下同)的金融支持倾向。
2.在两种政策取向间谋求平衡，但以金融支持政策的运用为甚
金融深化的推进使得传统财政性筹资渠道日渐萎缩，迫使国企及高校转向金融渠道融资。尽管不少国企经营难效益低、高校偿债能力弱，但是出于拉动投资、保障就业及维护稳定等政府意图，国有商业银行往往以牺牲效率为代价，将大量信贷资金配置给效益低下的国企及不具备偿债能力的高校，政策运用明显偏向于金融支持政策。市场化取向的风险约束机制虽然得以建立并逐步完善，但只是处于渐进增强的过程，不居于主导地位。
3.对金融支持政策的偏重导致利益相关体结盟倾向的形成
金融支持政策的运用是以中央政府事实上的“隐性担保”为前提。政府出于维护社会稳定、保障充分就业的目的，不会让经营不善的国企轻易破产而引发大面积失业；国有商业银行则可以在不考虑国企投资项目风险的情况下，向经营不善的国企持续注资，同时获得了帮助国企解困的美誉；国企则得到了只借不还的实惠。即使国企最终无法偿还贷款导致金融风险累积，国家最后还是会承担起所有的不良资产，进而激励国企的逆向选择和银行的道德风险行为。在这样的背景下，国有商业银行如果没有及时将资金贷出去，反而会造成一定的经营成本损失、甚至得罪国企和地方政府，而国企出于持续经营的需要，也会积极寻求贷款援助，从而在客观上形成银行与国企的结盟倾向。
二、银行政策偏好与国家助学贷款现实困境的形成
国家助学贷款现实困境的形成与金融深化进程中国有商业银行的政策偏好密切相关。我国在对国家助学贷款进行制度安排时，是将其作为一项政策性极强的商业贷款，一方面由政府主导政策的设计及推动实施，另一方面是在银行与贫困生之间形成信用性的商业借贷契约关系。
1.非均衡博弈对弱势群体产生排斥效应，阻碍了金融支持政策的运用 从多方利益博弈的角度来分析国家助学贷款的制度安排，可以明显看到政府、国有商业银行及贫困生群体之间显著的力量非均衡状态。政府拥有庞大的社会资源动员能力及深厚的权威资源，在制度选择博弈中始终处于优势地位；国有商业银行则具有双重性，既是政府支持下的预算约束体，又是贫困生的支持体；贫困生群体不仅经济地位低下，而且缺乏可以利用的社会资本，在三方所形成的博弈中不能产生强大的影响力。作为支持体的政府，一方面希望国有商业银行按照市场化取向盈利，另一方面却又担心如果大面积贫困生不能被国家助学贷款政策所覆盖并从中获益，会有损教育公平，从而一定程度上倾向于采用金融支持政策，适度牺牲银行效率来帮助贫困生群体。但是金融支持政策的运用是以双方力量均衡为前提，并以形成结盟倾向为保障，在国家助学贷款政策的制度设计中，贫困生群体在各方利益博弈中明显处于弱势地位，与国有商业银行之间不构成可以促成结盟倾向的利益关系，所以不可能在各方之间的利益冲突与妥协中形成行为均衡，从而导致了金融资源配置中针对贫困生这一弱势群体的排斥效应。