中国政府社会管理论纲(一)

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( 内容摘要：社会主义市场经济体制之下，政府的主要职能是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。那么，在中国，政府的社会管理职能究竟包括哪些内容？政府应该遵循怎样的理念和以怎样的制度设计、管理体制和组织方式去履行这些职能？这些问题，既是公共管理科学的基本问题，也是政府更好地履行自身职能之前必须解决的问题，更是中国政府在全面建设小康社会的过程中面临的比较紧迫的问题之一。)

　　社会主义市场经济体制之下，政府的主要职能是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。那么，在中国，政府的社会管理职能究竟包括哪些内容？政府应该遵循怎样的理念和以怎样的制度设计、管理体制和组织方式去履行这些职能？这些问题，既是公共管理科学的基本问题，也是政府更好地履行自身职能之前必须解决的问题，更是中国政府在全面建设小康社会的过程中面临的比较紧迫的问题之一。一、中国政府社会管理的范围

要弄清中国政府社会管理的范围，必先弄清需要中国政府管理的“社会”的外部界限和内部结构。

一般来说，学术界对“社会”的理解大致上有广义与狭义之别。广义的“社会”，涵盖了一切与人相关的范畴。在那里，除了人及人与人之间的所有关系，在对生物学特征的人进行思考的时候，连同自然界也成了“社会”的环境之一，“自然”也因此成为“社会”的一个部分。狭义的“社会”，是相对于政治、经济、军事、文化而言的，准确地说，就是政府和市场以外的社会。本文讨论的政府社会管理的“社会”应该更接近于后者。

那么，究竟怎样界定“社会”的外部界限和内部结构呢？从逻辑的角度看，对“社会”的界定可以有两个来源：一是源自中国历史、事实存在的“社会”传统，二是源自西方的、对中国的历史和现实来讲比较虚拟的国家－社会分析框架之下的“社会”。

首先看中国传统的“社会”的外部界限和内部结构。

陈宝良从语源学角度对汉语中“社”、“会”和“社会”释义及其源流的考察颇能揭示“社会”一词的传统内涵。他认为，“社”的含义就其源流来说不外乎指土地之神、乡村基层组织、民间在社日举行的各种迎神赛会、志趣相投者结合的团体和行业性团体；“会”初为人聚集之地，后也指物的相聚，综合而言可指“人与物的聚合”，与“社”自可相通；“社会”是“社”与“会”的并称，语义与“社”、“会”相同。从“社”、“会”和“社会”的演变历史来看，“社”最初“作为一种社神崇拜与地域性的祭祀组织，自先秦出现以来，秦汉两朝，犹有遗存”，但这种意义上的“社”到东晋南北朝时期演化成了“邑”、“邑义”、“邑会”、“义会”等一类带有结义性质、以造像为主要活动内容的佛社。隋唐五代以至宋初私社盛行，在主要从事佛教活动的结社之外，出现了越来越多的主要从事经济和生活的互助活动的结社，而且后者大多保持着春秋二社的祭灶风俗。入宋以后，“以志趣相投而结会的现象更趋普遍，并有取代民间春秋二社、佛教结社之势”。到了明代，志趣相投者的结社成为各式各样的“社”、“会”、“社会”的主流，传统会社活动达到了历史的顶峰。清代时期，会社活动大受压制，只是到清末资产阶级维新变法运动开始，才出现了一个蓬勃发展的阶段，但与此同时，旧式的会社也很快发生质变，为各种新式社团所取代。中国传统观念的“社会”与西方现代意义上的“社会”的嫁接是由日本人完成的。1875年，日本的福源地一郎首次把汉语的“社会”用作英文society的译语，使这两个原本有较大区别的词语互相混同、重叠起来R。在中国学术界，既保持了中国传统“社会”的内涵又努力寻求涵盖英语society一词含义的“社会”概念，大概要算上世纪80年代以后兴起的“社会史”研究了。尽管迄今为止，学术界关于社会史的定义众说纷纭，社会史的研究日益呈现出走向宏观和抽象的趋势，但它的基础性研究对象却已经形成了一个经验性的范围，这就是：以衣、食、住、行为主的社会生活，以不同身份、职业、年龄、性别为区分的社会群体，以婚姻家庭、家族、宗族、宗教和各种结社为主要内容的社会组织，以及各种社会风俗和社会文化R。

综上所述，中国传统的“社会”主要由四个部分构成：一是以祭祀类、宗教类、民间互助类、志趣类和行业类会社为主的民间组织，二是以春秋社日迎神赛会为代表的各种民间组织开展的习俗化活动，三是这些民间组织在自身组织过程和开展社会活动中遵守和倡导的社会风俗和社会文化，四是县以下以家族、宗族活动为主要形式的、完全由乡绅控制和支配的基层社会。

其次，再从国家－社会的分析框架来看“社会”的外部界限和内部结构。

在西方，尽管不同的社会理论关注的社会领域和社会生活的环节不同，有的关注权力，有的关注结构、功能，有的关注日常生活，但一般的研究对象都是广义的社会。相比之下，只有国家－社会框架才对狭义社会的内涵进行了比较深入的探讨。何增科在综合分析了西方学者的各种观点以后，认为就他们的共识来看，与国家对应的社会即公民社会的结构性要素及其特征主要有四个：一是以市场机制和私人产权为基础的、私人自主从事商品生产和交换的经济活动领域，即私人领域；二是团体成员基于共同利益或信仰而自愿结成的非政府、非营利的社团组织，即志愿性社团；三是哈贝马斯的“公共领域”；四是社会运动。与这些结构性要素互为表里、相互支持的基本的社会价值和原则有五个：一是作为公民社会理论基石的个人主义，二是要求个人生活多样化、社团组织多样性、思想多元化的多元主义，三是作为公众在公共领域进行讨论和政治参与前提的政务活动的公开化和公共领域的开放性，四是强调公民参与社会政治生活和制约国家权力的参与性，五是以划定国家行动的界限、反对国家随意干预公民社会内部事务、保证公民社会成为真正自主领域的法治原则。而公民社会最重要的特征是相对于国家的独立性和自主性R。

何增科的分析大致说来是比较全面的，但有一点需要补充，就是他对德国社会学家尤根・哈贝马斯的“公共领域”思想的简单化处理不免有遗珠之憾。哈贝马斯从语源学角度分析了 “公共领域”一词在以德国为代表的西方历史上的结构性变化。他认为，“所谓‘公共领域’，我们首先是指我们社会生活当中的一个领域，其间能够形成公众舆论一类的事物”。在中世纪时期，这样的公共领域是不存在的，最多只有一些由宫廷礼仪和音乐厅、博物馆活动构成的表现式的公共性；早期资本主义时期，随着重商主义的流行，商品和新闻的交流以其革命性的力量催生了与私人领域相对应的公共领域的产生；到18世纪，资产阶级公共领域完全形成，但在结构上是由政治领域中的公共领域、以俱乐部和报刊为代表的文学界公共领域和在经济上和文化上作为公民社会生命中心的“市镇”构成的；18世纪末，资产阶级公共领域逐步演变成以结社为主要形式的公共空间，在这里，等级的炫耀让位于地位的平等，过去由教会和国家权威垄断的话题可以自由谈论，任何人都可以通过市场参与结社的活动和成果R。显然，在哈贝马斯的眼里，结社、公众舆论和具有经济和文化意义的“市镇”是公民社会内部结构的关键词，而公民社会是与市场经济、资本主义和资产阶级的兴起相伴而生的。

不可忽视的是，近十几年来，也有不少中外学者从与国家或国家和经济相对立的角度谈论“社会”的内涵，并按照国家－社会的分析逻辑从中国的历史和现实中努力寻找“公民社会”的影子。在中国是否存在过公民社会以及中国公民社会的内部结构是什么，美国的萧邦齐（R. Keith Schoppa）、罗威廉（William T. Rowe）、魏斐德（Frederic Wakeman，Jr.）、黄宗智等人和中国学者朱英等，都曾作过比较深入的研究。但是，无论这些研究的结论如何，正如魏斐德指出的那样：“我发现了将哈贝马斯的概念应用于中国之尝试的不恰当性，因为尽管自1900年以来公共空间一直在不断扩大，但这仍不足以使人们毫不踌躇地肯定对抗国家的公民权力。相反，国家的强制权力也在持续地扩大，而绝大多数中国公民看来主要是按照义务和依附而不是权利和责任来理解社会存在的”R。因此，从对中国公民社会的研究中粹取关于“社会”的内涵，基本上是徒劳无益的。

尽管如此，关于在中国建构公民社会的学术讨论还是相当热烈。在这一类讨论中，也提出了几种内涵不同的“社会”定义。其中，比较有代表性的观点有：邓正来认为，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性原则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域。它的具体内涵是：中国市民社会是由独立自主的个人、群体、社团和利益集团构成的，其间不包括履行政府职能、具有‘国家政治人’身份的公职人员、执政党组织、军人和警察，也不包括自给自足、完全依附于土地的纯粹农民。在中国市民社会中，企业家阶层与知识分子是中坚力量。”唐士其则认为，在国家与社会的分析框架之下，“社会是指在一个特定的民族国家范围内除国家机构与制度（组织和安排）之外的个人、他们之间的群体以及这些构成体之间的联系的总和，但作为社会成员的个人与作为国家成员的个人的身份并不相互排斥”}。