地方政府-管理人员与组织形式(一)

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规模和成本效用的问题也是对英国地方政府来说最为重要的问题之一。更进一步引入的管理导向机制的尝试只获得了非常有限的成功。地方政府花费资金的数量等级在1 9世纪7 0年代和8 0年代早期大规模上升，需求导向的政策决策机制导致了许多地方的预算以极大的幅度上升。地方政府花费数量剧增的问题变得如此严重，以至于中央政府针对这个问题制订了一系列的对策措施，其目标主要是建立起一个地方政府将在其中运行的稍紧的财务环境架构。针对这个问题的一个早期措施是于1 9 8 0年出台的地方政府计划和土地法案，法案规定直接劳动力(建造性)组织必须根据其活动或交易停止时的情况缴纳5 %的资本收益。1 9 8 2年，英格兰和威尔士建立了地方政府审计委员会，而在此以前地方政府的审计都是由地方政府内部自己指定审计员。这个委员会是以中央政府“效能单位”为模型建立起来的，并且半数以上的审计委员会长远的工作是对“所花费资金的价值”进行调查。另一个措施是通过使地方政府减少或撤回财务
资助，而控制地方政府的财务花费限额。增长速率上限的设定也被引入，以防止地方政府继续将成本转移到为此付款的公众身上，以获得帐务平衡。对制定不合法的预算的议员将处以额外罚款或被当局取消资格。这些措施的出台就有助于通过不断地增强国家控制，来建立起一个财务导向的政策和预算的模式。
与地方当局花费相关的压力却仍继续存在，尤其是在对地方政府机构实施了强制性竞争投标以及引入了社区收费(选民 税)以后。根据1 9 8 8年的地方政府法案地方政府必须对外部的竞争性投标提供指定的服务。国家环境秘书处被赋予增加所列指定服务项目的权利，并且运用了这种任意性权利扩大了必须向投标提供的服务的范围。与此同时，中央政府也制订了在决定合同承担者时不得将非经济因素考虑在内的禁令。这样做的目的，并不是一定要确保公众服务私有化的安全，而是要确定这些服务政务会是在成本效用的基础上运作的。这个法案也包括对地方政府的进一步控制，以防止其利用某些会计制度绕过对他们的限制。社区收费于1 9 8 9年最早在苏格兰实行，接着于1 9 9 0年在英格兰和威尔士实行。社区收费的实施也是为了建立一个地方政府运行的紧缩的财务环境构架。这样做的一个主要原因是督促选民们更清醒地认识到，他们的投票是根据社区收费的规模，而不是以各个党派的政治类别为基础。由于社区收
费极不受欢迎，所以费用的收集也相当地困难，同时社区收费也带来了巨大的行政成本，最终政府不得不在1 9 9 3年将社区收费取消，而用会议税取而代之。会议税较社区收费的优势就在于，它综合考虑了一个居住家庭的收入状况和家庭财产范围内的成年人数量。
对于地方政府以前的“逃避”模式，这些措施的累积效果相当惊人。本章前面部分所讨论过的地方政府主要职能向半自治非政府机构的转移也加强了这些措施的效果。这些变化的主要推动力是努力向地方政府注入更严格的财务原则和纪律。例如，当在不得不在提高服务水平和减少服务项目两者之间进行选择时，工作和报酬的匹配关系最有可能受到严厉的检查。地方政府对筹措资金的责任，以及对范围日益扩大的直接分送的服务的责任，这些责任的概念也受到了挑战。由此所产生的职能模型更加美国化，即地方政府仅仅只是基本服务的提供者或协调者。这个概念尤其被由“旗舰”式的保守党所控制的自治区，如旺兹沃思(英国大伦敦的一个行政区)和威斯敏斯特(英国大伦敦中部的一个行政区)等所热情追求。然而，正如前面所述的，地方政府以市场准则进行合同外包的能力受到欧洲获取权利法案的限制。虽然地方政府已经逐渐被迫形成了更具协调性的职能。1 9 9 3年地方政府管理委员会所做评价如下：
地方当局对公众服务的直接控制将会消亡。而在新体制下，被指定的主体则在主要和次要领域内，以及将进一步引出的警察部门和其他领域内承担责任和享有权力。地方当局的任务和职责将是使一系列零散的、尚未被选定的公用事业服务供给者集合起来。所产生的职能不仅与越来越紧的国家财务控制相吻合，也与中央对政务会运作方式越来越严格的控制一致。与这些相关的例子已经给出过，包括冻结政务会卖房所得收入和在学校内采用国家同意的通用课程。对地方当局权力的进一步侵蚀是在对学校的地方管理问题上，不受地方政府控制的学校具有越来越大的独立性。另一个特征是对出版发行指示器和国家联盟明细表的要求，例如以考试结果和到勤率为衡量标准的对学校运
作好坏的检查。要求地方政府提高成本效用的无情压力导致了地方当局管理方式的内部变化。这些变化包括向下分层，更加一般化的管理(与专业管理层次等级相对应)，记忆部门间购买者和提供者关系的建立。部门间“服务水平协议”的建立也在稍后产生。这将带来许多益处，尤其是如果这一改变导致使用者更为严肃地考虑他们的需求的话。这种协议的产生也带来了另一种益处，即“提供者”依靠于他们从内部购买者那里所获得的收入。如果内部服务不那么具有竞争性的话，这也会有利于对合同进行外包。然而，这种方式的关于服务水平的协议的产生也会带来很大的危险。一旦涉及到对预算的制定，注意力就会被放在某一特定部门的利益最大化，而不是整个组织利益的最大化。在