为农民提供基本而有保障的公共产品(一)
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一、为农民提供基本而有保障的公共产品既有迫切性，又有现实性
1、为农民提供基本而有保障的公共产品是我国农业以至整个国民经济进入新阶段的客观要求。20世纪50年代以来，我国的公共产品供给一直实行城乡分割的“双轨”制。为农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡协调发展，也有利于党的农村基本政策与改革发展的进程相适应。改革开放以来，党在农村出台了以家庭承包责任制为重点的基本政策，对实现农村改革和发展的历史性突破，产生了重大作用。进入90年代，随着市场机制的确立，农业作为弱质产业，农民作为弱势群体在市场经济条件下处于十分不利的地位。因而，应当因势而变，不断打破城乡分治的既有格局，实行城乡统筹发展，鼓励和支持大量农村剩余劳动力向城市转移。否则很难解决农民增收、农业发展、农村稳定等问题。就是说，在市场经济条件下，要打破解决“三农问题”的制度性障碍，首要的是改变城乡分治的政策框架和制度安排，政府有责任、有义务为广大农民提供基本而有保障的公共产品。并且，经过20多年经济的持续快速增长，国家也初步具备了解决这一问题的能力和条件。
2、为农民提供基本而有保障的公共产品，要以人为本，优先解决广大农民生存、发展的基本保障问题。传统的城乡分治政策框架和制度安排，是以“市民”与“农民”严格分开为基础的。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。实际上，农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。SARS危机逼迫我们深刻思考人的发展、社会发展与经济发展的关系。经济社会发展归根结底是为了人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，尤以农村公共卫生为甚。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34.9％，1998年为24.9％，5年下降了10个百分点。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临着的基本问题。
3、农村改革进入新阶段的重要任务。目前，我国农村改革已进入以城乡协调发展为目标的综合改革新阶段。要在改革中逐步建立城乡统一的劳动力市场，统筹城乡义务教育和公共卫生事业，逐步建立城乡一体化的社会保障制度，逐步建立农业保障机制，以彻底改变长期以来形成的城乡分割的二元结构体制。
二、尽快建立农村最低生活保障制度
1、建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求。最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是所有现代国家的社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。从1997年开始，我国有条件的农村逐步建立最低生活保障制度，到2002年5月底，全国得到最低生活保障的农村人口为338万人，约占农村贫困人口的十分之一左右，享受的对象大部分是失去劳动能力的五保户、残疾人等。这就是说，我国农村最低生活保障制度，还带有社会救济的特点。在农村建立最低生活保障制度，有利于化解城乡矛盾，有利于促进城乡的协调发展，有利于解决农村的贫困问题。
2、我国已经形成了建立农村最低生活保障制度的物质基础。一是我国综合国力明显增强，财政收入逐步提高，为建立农村最低生活保障制度提供了物质保障；二是长期以来我们在城镇开展了社会救济和职工生活困难补助工作，摸索出一套办法，为建立农村最低生活保障制度创造了良好的工作基础；三是比较发达的省份，例如浙江省已开始建立这项制度，这将为全国各地建立农村最低生活保障制度提供经验。多方面情况说明，只要下决心，并从各省的实际出发，标准适当，广辟资金渠道，精心组织，在全国初步建立农村最低生活保障制度是可以实现的。
3、农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。从我国的基本国情出发，建立农村最低生活保障制度，应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，贫困地区可以低一些。标准要参照当地居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制订出农村最低生活保障制度的细则，增强其可操作性。
三、建立和完善农村基本的公共卫生保障制度
1、公共卫生是人生存和发展的基本要求，是现代公民应当享有的最基本的公共产品。当前，我国农村公共卫生保障系统十分脆弱。20世纪80年代以来，农村合作医疗体制基本解体，绝大多数农民成为自费医疗群体。由于农民收入增长速度跟不上医疗费用的上涨速度，为数较多的贫困农民看不起病的问题比较突出。对广大农民来说，“健康就是财富，疾病就是贫困”。要使农民真正持久地脱贫，必须把建立农村公共卫生保障制度当作一项系统工程常抓不懈。
2、农村公共卫生是基本的公共产品，需要国家财政的大力支持。当前我国农村的公共医疗卫生主要问题有两个：一是农村医疗卫生设施相当落后，医疗水平较低。二是现有的医疗机构收费脱离了农村经济状况。我国的医疗价格和医药价格是依据城市的标准制定的。在农民和城市居民的实际收入差距为1：6的状况下，农民要支付和城市居民一样价格的医疗费用，而且农民还不能享受城市居民的医疗保险，广大农民是无论如何也承受不起这个医疗价格水平带来的经济重负。如何形成一个符合农村实际的农村合作医疗体系，是解决农村公共卫生保障的重要前提。国家应当建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大对农村公共卫生的投入力度。此外，国家要制订政策鼓励城市医疗人员下乡，防止农村医疗人才的大量流失。
3、要以大病防治为重点，在农村建立大病、重病社会统筹机制。对农民生存造成最大威胁的是一些大病和重病，这些疾病的治疗往往要花费农民数年的积蓄，甚至还要借贷。这部分医疗费用应当尽快纳入社会统筹，让全社会来负担，分散农民遭遇的健康风险。
4、要改革农村现行医疗卫生管理体制。目前我国实行的是各级政府按照分级管理、以县(市)为主的农村卫生管理体制。全国农村虽已建立了县、乡、村三级卫生服务网，但在农村地区，政府资金几乎全部投到了县、乡卫生机构，这种情况与农民的卫生消费模式不相适应。据了解，在农村地区，近60％的门诊服务是由村卫生室或私人诊所提供的,仅1／4左右是由乡卫生院提供的。国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定提出，村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，但目前对村级卫生机构的财政支持极少，这使得多数村级卫生机构基本不存在。重建村级合作医疗体系，已成为农村公共卫生建设的重点。
5、要尽快将农民工纳入城镇公共卫生医疗保障体系。越来越多的农村劳动力进入城市，是大趋势。为此，农民工的公共医疗卫生保障，是迫切需要解决的问题。应当抓紧制订相关的规则，例如可以按照在农村和城市居住的时间等标准进行细分来确定，要加快户籍制度改革，对事实上已经长期在城市工作和生活的农民工，要尽快纳入城市公共医疗卫生保障的范围中。
四、建立和完善农村基本的救济制度
我国农村救济体制的基本框架是在计划经济时期形成的，许多传统的救济手段被承继沿用至今。尽管近些年来进行了某些调整和改革，但从体系建设的角度来看，仍然存在许多不足：一是救济标准偏低，无法满足当前的生活需要。二是救济款项不能按时发放。三是界定救济对象很困难，新的优抚对象很难进入救济范围。
1、改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应的救济系统。通过整合，搭起农村社会救济制度的框架，通过创新，要形成个人、政府、社会多方面的救济款筹集渠道，满足农村贫困群体多层次的救济需求。
2、救济制度要突出重点。就我国目前的情况来看，农村社会救济的重点主要有两个方面：其一，对遭受自然灾害后的农村灾民的生活救济。同城镇相比，我国农村的防灾、抗灾和救灾能力脆弱，因各种灾害而陷入困境的农民数量大。因此，灾民的生活救济应当成为农村保障的重点。其二，对农村贫困人口的生活救济。我国农村目前尚有数以千万计的贫困人口，这些农村贫困人口连基本的温饱都难以维持，急需政府和社会给予必要的生活救济。
3、把农村基本的救济制度纳入法制轨道。法制化是社会救助工作制度化、规范化的保障。目前，农村救济工作不仅存在很多问题，而且也面临着许多新情况，亟待在政策和体制上加以改革、调整。如税费改革后农村特困户救济和五保户供养资金的来源问题，农村特困户的医疗、住房、教育等救助问题，这些都需要在相关的法律和行政法规中予以明确，使之得到切实的法律保障。