中日农村社会保障体制的比较与启示(一)

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　　摘要：日本在20世纪50年代和我国现在一样面临着农村问题，但战后的日本较早建立起了覆盖全体农村劳动者和农村人口、许多方面享有与城市居民同等待遇的农村社会保障体系。农村问题通过社会保障制度解决得很好。因此，可以从中国和日本两国的农村社会保障体制内容、特点、类型、原则和功能方面进行比较分析，找出对我国建立农村社会保障制度的启示，从而为我国建立农村社会保障制度提供新思路和新方法。

　　关键词：日本农村问题；农村社会保障；农村社会保障体系
　　
　　中国和日本同为东亚国家，文化接近。历史上长期形成的儒家文化传统和家长式的社会治理传统深刻影响着中日两国政府的社会治理方式和社会保障制度的建立。农民和农业问题都是中日政府关注的问题, 虽然日本不存在城乡二元结构，但日本农村的全面发展程度也远远比不上城市。然而，日本的社会保障制度建设起步较早，受西方福利主义影响比较大，成就显著。因此，日本的社会保障制度建设对我国有着很大的借鉴意义。
　　
　　一、中日农村社会保障体系建设历史回顾
　　
　　日本的农村社会保障体系,形成于20世纪50年代以后, 从50年代末到60年代初起步到基本完善经历了半个多世纪的历程，并逐步成为整个社会保障体系不可分割的重要组成部分。日本的农村社会保障制度在二战后的发展可分为3个时期：（1）从战后到实现国民皆保险、国民皆年金体制的50年代末期，称之为形成期；（2）从经济高速发展的“黄金时期”到1973年的福利元年，是年金、医疗得到较大完善和改善的社会保障充实期；（3）从20世纪70年代后期到目前为止的“转换期”，日本的农村社会保障制度还在进一步的转变和完善之中[1]。
　　从历史来看，中国农村居民与城镇居民普遍享受社会保障的情形不同：主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。在1978年实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障以外，可通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障，其中也包括依靠集体经济资助可获得的合作医疗。1978年农村实行联产承包责任制以后，以社队为基础的集体经济瓦解，农民因此丧失集体保障，农村合作医疗也相继消失，农民不得不依靠单一的传统家庭保障。1986年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次在国家最高层次的文件中清晰而明确地提出了“社会保障”概念，使我国的社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等社会保障性质的制度统一归并到社会保障制度中。1996年，中国农村社会保障工作在制度框架的设计、资金的筹措和管理以及机构设置和组织领导工作等方面都有显著进展。作为农村社会保障制度重要内容之一的农村养老保险推进到1 980个县市，投保农民达7 000多万人，收取保费近百亿元。2006年，中国农村社保改革启动，亿万民工正在被正式纳入社保体系。2006年，各项社会保险基金总收入8 517亿元，总支出6 583亿元。
　　
　　二、中日农村社会保障体制比较
　　
　　（一）中日农村社会保障体制内容比较
　　日本的农村社会保障制度与城市的有所差别，但与其包含的具体制度基本一致。包括农村社会保险制度、国家救助制度、社会福利制度、公共卫生制度。社会保险制度主要对农民进行健康保险和年金保险相当于城市的退休养老保险。国家救助制度是针对贫困者无偿提供生活补助来保障其最低生活水平的一系列制度安排。后两者主要是对社会弱者提供必要的生活指导、康复辅导以及其他援助。
　　我国农村社会保障政策是在自然就业制度、合作医疗制度、农村社会救济制度、孤寡老人养老院供养制度、五保户制度弱化解体的基础上，向以农村社会保险制度为核心的正式社会保障制度演进，主要包括社会养老保险、健康医疗保险、社会救助和社会优抚等内容。
　　（二）中日农村社会保障体制特点比较
　　1.社会保障体制的法律保障
　　以日本的农村养老保险制度为例，《国民年金法》和《农民年金基金法》使日本农村养老保险制度有国家的法律保障，从而能保持政策具有稳定性和连续性。而我国各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《县级农村养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。各地对这一政策的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都按照地方政府部门的意愿执行，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。另外，我国政府对农村社会保障的态度和措施也时常发生变化，这也是缺乏法律保障的结果。
　　2.社会保障体制的政府财政支持
　　日本政府在农村社会保障体制的建立中给予了极大的财政支持。在农村养老保险的国民年金中，日本财政补贴包括基金保险金的1/3、附加保险费的1/4 以及全部的管理费用。我国的农村养老保险实行“自我保障为主、集体保障为辅、国家予以政策扶持”的原则。其中，集体补助的比例没有具体、详细的规定，有的地方为了减轻本地企业的经济负担，尽量的缩小这一比例，甚至缩至零，因此，国家对农村养老保险费的政策支持失去了现实意义。
　　3.中日农村社会保障体制类型比较
　　日本从明治维新后，政府以恩赐的方式建立军人和官吏的退休保障。20世纪50年代末期，日本政府提出了“全民保险、全民年金”的发展目标，将社会保障制度完备化并将其扩展到覆盖全体国民的范围。1959年制定了《国民年金法》，将农民、个体业户和普通地区居民等不能加入年金保险的阶层纳入了国民年金保险制度，1960年开始支付各种福利年金，1961年开始征收国民年金的保险费。在20世纪60年代初，基本上实现了“全民保险、全民年金”的目标。
　　我国政府在农村社会保障体制的发展过程和作用发挥中充当了主要角色。政府是农村社会保障制度的倡导者和实行者，直到现在为止，仍然是只有政府为农民提供基本的生活保障。其他主体尚未发挥应有的作用，导致我国目前的农村社会保障层次严重滞后于其他国家。
　　4.中日农村社会保障体制原则和功能比较
　　从原则上讲，我国和日本的社会保障制度的建立都是国家基于对社会成员的责任，而使其获得基本的生活保障。由于国家提供的社会保障是一种公共产品，不同于商业保险，如果不强制性地要求每个获得保障的人都为此而缴费，那么将会出现无法克服的免费搭车现象，从而导致社会保障制度无法正常运行。所以，各个国家对于社会保障的对象, 都实行强制参加的原则，从这个意义上说, 参加社会保障又是社会成员的义务。