半个世纪的农村制度变迁(一)

详细内容

一、引言：“翻番”与问题

新中国50 年，我国农业与农村经济持续增长，农业生产能力大幅度提高的一个重要标志是农业主产品供需基本可以保证总量平衡。大多数农产品的人均占有量达到或超过世界平均水平。尤其是在人口增长翻番、人均耕地面积相应减少了一半的情况下，仍实现了粮食产量翻番：分别从1949 年的410 亿斤/4.5 亿人，增加到近年来的1 万亿斤/12.6 亿人。

另一方面，近年来农业不断大丰收导致了农产品的销售困难，种植业从过去所说的低效益，演变成“负效益”。乡镇企业增长幅度和吸纳农村过剩劳动力的能力连年下滑，农民收入又出现了连续负增长。不仅造成基层政府税费征收困难，乡村组织因此大量负债，而且由于占人口70 ％的低收入农民滞留在自给自足的传统乡村，使“大中国、小市场”的矛盾突出，拖住了“扩大内需”刺激国民经济增长的后腿。

考察中国农村发展，我们注意到，这50 年也是其出现比较显著的制度变迁的特殊历史阶段。当把50 年的农村经济制度的形成与演变，与国民经济发展的客观需要作为一个整体来看待时，也许能够分析其演进过程中某些规律性的东西。

1 ?三次土地制度变革与农业现代化

纵观建国50 年，我们都会清晰地看到，以农民为主体的、以按社区人口平均分地为实质内容的农村土地制度变革已经进行了三次：第一次是1949 ～1952 年的土改，第二次是1978 ～1982 年的“大包干”，第三次是1997 ～1999 年落实“30 年不变”的延包政策。每次间隔不过20 ～30 年，也就是大约一代人。这就难免使人困惑：假如外部条件难以改变，我们能否走出这样“二、三十年再来一次”的恶性循环？

而且，在这50 年间，农村人口从4 亿增加到9 亿，人均耕地面积相应减少了一半多。结果是：人地关系越紧张，土地承担的对农民人口的社会保障功能就越大于生产功能，也就越得体现公平原则――按人均分。中国农地通过这样几次按人均分之后，终于全面“福利化”了。而当土地这个农业第一要素成了9 亿农民的福利基础、并被各种长期政策固定下来之后，人们却发现政府与高度分散的、细碎的、兼业化的小农经济之间，几乎无法进行交易，也难以有效管理。而且暴露出下个世纪中国农业的无奈――我国户均只有0.41 公顷的规模细小的家庭农场，没有可能在WTO 原则约束下与国际上平均数百公顷的大农场竞争[1] ，更遑论农业的现代化了！难道我们真要把在本世纪末实现4 个现代化的战略目标减1 个吗？

2 ?乡镇企业改制与农民收入问题

近年来人们还看到：一方面，过去毁誉参半、但仍然被政策文件肯定为“异军突起”的乡镇企业，近年来正在金融、税收和政治环境不断恶化、大面积推行“股份制”改革之中，逐渐脱离过去替政府承担的“以工补农”和解决农村就业的职能。农民的非农收入在宏观紧缩和乡镇企业“离土离乡”，追求资本增密、排斥劳动的改革中不断下降，大量过剩劳动力在全国范围内涌流以寻找养家糊口机会；城市惊呼出现了以流动人口犯罪为主的“第5 次刑事犯罪高峰”。另一方面，农村小城镇本来已经静悄悄地搞了十多年，当它现在才终于被当作“小城镇、大战略”而予以肯定的时候，却已经很难再像开始不引人注目时那样，起到集中乡镇企业和吸纳农村人口的战略作用了。

最近下乡调查的人常常听到：农户家庭经营的种植业已经是负收入了；乡镇企业改制后也不能补贴农业了；农民外出打工越来越困难了；高利贷死灰复燃了；农民承担的税费征收越来越沉重了；农村的社会矛盾越来越尖锐了……这些情况应该不是危言耸听。

3 ?我国农村的经济制度取决于“内生性变量”

百年近代史上，无论是通过革命，例如解放前的“三次土地革命战争”；还是通过改良，例如“大包干”或者“股份合作制”；总之最终形成的基本制度，必然要取决于我们这个人多地少、农民人口占多数的国家的某种“内生性变量”。换言之：中国农村发展的必然趋势和基本模式，既不可能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，因此，对于我国农村问题的认识就不能照搬外来的理论去解释。

此外，出于现实意义，农村发展战略的研究不仅应该针对关系农村稳定和农业可持续发展的重大问题，而且应该有助于人们对“有中国特色的社会主义初级阶段理论”的理解；尤其是应该对大包干以来兼顾了各种不同意见的四句政策语言[2] 和现在已经重新修改过的文件提法奠定科学的理论解释。我们也看到，在农村发展决策领域的研究上，这种通过文件语言表述的农业基本政策，从来就因其与国家法律和外部制度环境的差别而不断引起争论。农村改革20 多年了，争论不仅没有结束，而且由于资源禀赋这种宏观环境对制度变迁的制约日益严峻而不断深入着。

其实，早在80 年代中期大包干得到中央认可全面推开之后，当时中央农村政策的主管部门就讨论过这个重大问题：认为有必要适时提出与农村分户经营相应的能够保证农村经济发展的“基本经营制度和基层经济组织建设”，作为第二步深化农村改革的主要政策内容。那时讨论这个问题的背景有两个[3] ：

其一是由于1984 年粮食大丰收形成“卖粮难”压力下为财政甩包袱而进行的农产品流通体制改革，又在1985 年接踵而至的粮食产量下降560 亿斤的压力下进退两难。由此导致有关部门和领导干部不仅对“第二步”农村改革内容产生分歧，而且对家庭承包经营能否继续坚持下去，也重新提出不同意见。

其二，中央农村政策部门自身并不以大包干所创造的农产品产量增长自诩，并且认为：“包产到户所解决的问题，远不如它引发出来的问题更多”，因此才有必要进一步深化改革；随之在1986 年开展了在“国民经济成长新阶段”的农业和农村经济如何进行组织创新和制度创新的讨论，亦即“后包（后包产到户的简称）” 问题的讨论。

在这两个方面的背景影响下，曾经在我国农村改革中起重大推动作用的、老百姓年年盼的“中共中央1 号文件”，从1982 ～1986 年共发布了5 个，此后则由于上述争论而不宜再发布。1987 年发布的经过政治局讨论通过的中央5 号文件系统阐述了今后农村改革与经济发展的总体思路，并且强调了在全国有选择地建立涵盖农村发展主要内容的“改革试验区”，有目的地进行分类指导、分区突破、弱化改革风险的政策性试验。

4 ?主要观点

近年来我们逐渐认识到：农村社区内部随人口增加不得不平均分地、使小农经济日益分割细碎，与农业可持续发展和国家实现农业现代化目标构成根本矛盾。但是，这是农民现实利益决定的，在长期政策上中央对农民所做的承诺是不能退回去的。因此，我们对中和农村发展问题的基本脉络所作的描述，与一般理论界的规范研究有所不同。我们认为，在国家追求工业化和现代化的不可逆转的进程中，中国社会经济在二元结构制约下追求发展所面临的问题，既有如何完成工业化必须的资本原始积累的“前现代”问题，又有如何保护资源、环境，以维持农业可持续发展的“后现代”问题。现存的经济理论中，无法找到解决这种交织复合在一起的历史性矛盾的现成答案。

有鉴于此，本文把农业和农村经济的微观研究置于宏观制度和资源环境的前提之下。从宏观上看中国的问题，基本上是“一个资源秉赋较差的发展中的农民国家通过内向型自我积累追求工业化的发展问题”[4] 。

根据这个前提，新提出的思路构成了一个因果相关的发展过程：

中国这个人均资源有限的农业人口大国，在战争环境和没有外部市场的压力下，不得不追求重工业优先的国家工业化――工业要求从农业提取资本的原始积累与土改形成的小农经济相矛盾，于是国家发动集体化――重结构的工业必然产生“资本增密、排斥劳动”――城市工业不能充分吸纳就业、形成了包括“工农差别”的城乡对立的二元结构――农业人口滞留农村、资本流入城市工业――集体化内部人均农业剩余减少到难以维持简单再生产――以社区人口的生存保障为先决条件的体现成员权的分配原则形成，劳动投入的积极性下降，集体化难以为继――大包干再次按照社区人口均分土地、农户经营规模细碎化――加快城市化改变外部条件与加强小农村社经济内部化制度建设并重，提高农业经营规模――实现农业在市场经济条件下的可持续发展。

在这个历史性的工业化变迁中我们看到，我国传统小农村社条件下不规模的农业在土地产出率和商品率不断提高的同时，劳动生产率却不能同步提高，由此造成农业的相对低效益和农产品供给的较大波动，并总会反作用于国家的工业化。实际上，近半个世纪以来我国农村的变革，一直试图对传统组织制度资源进行改造和利用，尽可能相对低成本地改变农业外部条件，扩大农户经营规模，为农业向市场经济进步和可持续发展奠定必要的制度基础。

综上所述，中国农村发展战略研究所面对的首要任务恰恰是个典型的微观问题，就是要尽可能提高农户所从事的家庭农业的内部规模和外部规模。相对缓解这个小农经济条件下农业发展的根本矛盾的办法，只能是不断改革，努力进行制度和组织创新。