县乡村体制整体改革研究――对徐勇教授“县政、乡派、村治”主张的补充(一)
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改革开放二十多年来，中国社会发生了深刻变化，与这些深刻变化相适应，中国基层政治体制改革一直是学术界和政策研究部门关注的热门话题。1984年撤社建乡，人民公社解体。1988年村委会组织法试行，1998年村委会组织法正式颁布实施。近年来，乡镇体制不仅在机构改革方面多有动作，而且诸如乡镇长直接选举的试点也屡现报端。农村税费改革以后，中国农村政治和行政体制首先是乡村组织及其功能定位如何，将不仅关系到税费改革本身的成败，而且会对整个中国现代化的前途产生根本性影响。
目前学术界与政策研究部门对于农村政治和行政体制的讨论十分激烈，这些讨论有两个相似之处：一是大都认为目前农村政治和行政体制已不适应农村经济社会发展的要求，需要改革。但在如何改革的方向上争论很多，意见很不统一；二是绝大多数讨论都局限于农村政治和行政体制的某一个层面或方面，缺乏整体设计。在本文中，我们试图对县乡村体制（主要是行政体制）进行整体设计，以抛砖引玉。
为了讨论的方便，以下我们分四节展开，第一节讨论中国农村发展的中长期前景及其地域上的非均衡性，以为县乡村体制的设计奠定现实基础；第二节讨论当前县乡村体制存在的主要问题；第三节讨论目前学术界主要的针对性意见；第四节讨论县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路。
一、县乡村体制设计的远虑
人无远虑，必有近忧。如果不能对中国农村发展的中长期前景有一个准确把握，我们就不能清楚地知道目前设计建构县乡村体制的大方向，就不能清醒地知道设计和建构新的县乡村体制的实际含义。
1、中国农村发展是一个缓慢的过程
依据户籍统计，2000年全国乡村人口总数为9.28亿，乡村人口占总人口的比重为73.3%。根据2000年第五次全国人口普查资料，居住在乡村的人口为8.07亿，占总人口的63.9%。第五次人口普查采用常驻人口登记原则，因为很少城镇户籍人口到农村居住，而大量农村户籍人口到城镇务工经商，可以计算出约有1.21亿农村户籍人口在第五次人口普查中被统计为城镇人口。这些被统计为城镇人口的农村户籍人口中，只有少数真正在城市安家立业，大部分只是在城市务工经商以补贴农村家庭支出不足之需，他们在农村养育父母和生育子女，在农村完成家庭的再生产和劳动力的再生产，因此，这大部分进城务工经商的农村户籍人口离不开农村，不能算作城镇人口。如此计算下来，农村人口约占全国人口的70%，农村人口总数约为9亿。
如果今后50年可以保持建国以来城市化的速度，则到2050年，全国城市化率可以达到50%。根据人口学家的预计，2050年中国将有16亿人口，则那时将有8亿农村人口，也就是说，在未来50年，农村人口将长期维持在8―9亿的高位。
庞大的农村人口难以转移进入城市，他们也难以改善在农村家庭生活的条件。从经济收入方面讲，9亿农民为4亿市民搞饭吃的局面不改变，农业没有出路（杜润生语，大意），加入WTO之后，在中国几乎所有大宗农产品价格都高于国际农产品市场价格的背景下，农民从农业中获得增收的空间十分有限。中国有近6亿农村劳动力（温铁军的计算，含农村的半劳动力），在现有劳动技术条件下，农业仅需1.2亿劳动力，还有足足4.8亿剩余农村劳动力，这4.8亿农村剩余劳动力中，约有1亿进入城市务工经商，少数已在城市安家立业。另有约3亿农村劳动力成为绝对过剩的劳动力。
一方面是农村巨大的绝对剩余劳动力的压力，一方面是随着市场经济进入乡村，农民的结算体系迅速货币化，来自现金支出的压力逼迫农村剩余劳动力进城务工经商以维持生活水平的现状。因为农村剩余劳动力过于庞大，庞大农村剩余劳动力进城务工经商使劳动在与资本的谈判中处于极其不利的位置，结果是进城务工经商农民的劳动报酬进一步减少，劳动条件进一步恶化。进城农民越多，劳动力的报酬越低，不仅农村劳动力报酬在降低，而且城市劳动力的报酬也在降低，以前本来可以在城市生活较好的一些城市劳动者陆续下岗，依靠积蓄和最低生活保障金来生活。
在农村巨大的绝对剩余劳动力被城市务工经商的就业机会吸纳完毕前，劳动力报酬将长期处于很低水平，这也有利于中国吸引外资，将中国建设成为一个“世界工厂”。其后果则是农民不能从进城务工经商中获得收入的快速增长。
也就是说，在未来50年，农民无论来自农业的收入还是来自进城务工经商的收入，都不可能有较大幅度的增加，农民“温饱有余、小康不足”的状况将长期存在。
农民收入不能快速增长只构成了当前农村发展缓慢一方面原因。农村发展缓慢的另一方面原因是人地关系紧张。中国是世界上最小规模的小农经济，现在有2.3亿农户，却只有约16亿亩耕地。将来随着城市化的进展和基础设施建设占地，耕地面积会越来越少，而农户的总数在未来50年几乎不会变化。我们常说中国以占世界7%的耕地养活了世界上22%的人口，这背后反映出来的问题是中国农民在占世界7%的耕地上投入了更多的劳动力和其他生产资料，才获得了比较高产的农产品。这种农业的高投入降低了农业的比较收益，减少了农民从农业中可以获得的农业剩余。举例来说，因为耕地有限，那些易受水旱灾害的耕地不能弃耕和休耕，耕种这些易受水旱灾害的耕地，需要投入大量资金来修建水利设施。投入大量资金来修建水利设施就提高了农业成本，降低了农业收益空间。也因为耕地有限，农民不能从那些不易耕种的土地上转移出来（比如那些行洪区、民垸，高山地区以及淮海流域易灾地区），有限耕地使休耕不可能，耕地地力只能来自于更多化肥的投入。化肥投入越来越多，20年前一亩耕地仅需10斤化肥，现在上涨10倍，达到100斤。农民投入大大增加，农业收益的空间就大大减少。总之，因为人地关系紧张，为了从有限的耕地中获得较多的产品，在农业边际收益很低的情况下，农民不得不投入劳动精耕细作，后果是农民从农业中的收益进一步降低而不是提高。
农村发展是一个缓慢的过程，核心内容是农民从农村中转移出来是一个缓慢而长期的过程。农村缓慢发展，农民整体上长期处于“温饱有余、小康不足”的状况时，农村社会内部也会出现以经济为主的分化，首先从农村中转移出来进入城市的农村户籍人口，是农村中经济收入最高，受教育最多，机会最好的那一群人，而那些在城市或农业经营中冒险失败的人则不再有能力在城市安家立业，而要回到农村这个生活费用较低的地方完成家庭和劳动力的再生产。也就是说，在未来50年，不仅农民的整体处境不会有大的改善，而且因为农民的分化，那些在社会分化中运气很好赶上向上升机会的农民，他们改善个人处境所获得的人财物资源会源源不断地流出农村，流入城市，留在农村数量庞大的人口不仅自身经济处境不会很快改善，而且因为人财物资源流出农村，而使以前可以通过村庄内部团结来改善的村庄公共设施所需要的人财物资源严重不足，村庄越来越破败，必要的村庄基础设施越来越不能依靠村庄内部力量来提供。缺乏了必要的公共设施，又使农民的生产生活成本大幅增加，使农民可能的本来就不多的收益空间进一步缩小。
随着整个中国经济的发展，国家财政收入越来越依赖于第二、三产业，而越来越有能力为农村提供败政转移支付。不过，作为一个发展中的大国，国家财政不可能有能力为8―9亿高位的农民提供足以保证收入较快增长的财政补贴。世界上也从来没有过一个国家为这个国家一半以上人口提供财政补贴以保证这部分人收入较快增长的先例。将来较多的国家财政收入向农村转移支付唯一可行的办法是补贴农村公共设施的建设，并承担起较多农村公共设施建设的任务。仅仅能够补贴农村公共设施建设的国家财政能力当然不足以改变农村发展本身的缓慢进程。
当我们在讨论县乡村体制时，我们必须意识到我们所面对的总体上是一个“温饱有余、小康不足”的农村社会，是一个长期不能较大幅度提高自身收入水平，也难以有效改善居住环境和生产生活条件的农村社会。从某种意义上讲，这样一个农村社会的首要任务不是增长（经济增长），也不是发展（社会发展），而是稳定和维持。问题是，当整个国家都在向前发展，而现代交通和传媒又将城乡世界完全接通着时，保持农村在维持现状基础上的稳定有无可能，其基础条件是什么。
之所以农民向城市转移是一个缓慢长期的过程，进城务工经商的农民并不真正进入城市完成家庭和劳动力的再生产，是因为在当前土地均分制度下面，农民可以通过自己的承包地来生产足以保证温饱之需的粮食、蔬菜，可以在无偿的宅基地上建造条件不是很好的住房，可以养猪养鸡改善食物的营养结构，并可以卖一些以换取必须支出的现金收入。只要不出现大的疾病，只要子女接受小学教育后就不再上学，这个家庭就可以“温饱有余”，甚至还可以较为体面地生活下去。如果这个家庭还有劳动力到城市务工经商，他可以接受最低的报酬，这个报酬很低，不能支持他在城市养家糊口，却可以补贴他在农村家庭现金收入的不足，这个不能在城市生存的务工经商报酬可以为他在农村的家庭提供一些农业收入无法支付得起的奢侈品支出。
保持农村社会的稳定，让农民能够在农村生活得下去，对于中国现代化来说，具有极其重要的意义。农村发展的缓慢从这个意义上讲是中国迅速发展必要的代价，正是因为农村本身的存在及其缓慢的发展，为城市快速发展，为中国现代经济的快速增长，提供了前提条件。当然，这个缓慢发展的农村社会必须是稳定的，是可以让农民8―9亿农民生存和生活下去的地方。
而从县乡村体制本身的功能来说，在农村发展本身只能是一个缓慢长期的过程，农民需要数十年才可以大部分转移进入城市时，县乡村体制必须在保持农村社会稳定从而为中国未来数十年的现代化提供来自农村及生活于其中的8―9亿农民的支持作出贡献。这个意义上，县乡村体制并非消极无为可以成功的。我们不仅需要一个不贪污不腐败不官僚的县乡村体制，而且需要一个高效率有作为的县乡村体制。