经济责任审计有关问题的探讨(一)

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[摘要] 经济责任审计是指由独立的审计机构和审计人员，依据国家有关的法律法规，运用一定的技子方法，对被审计的党政领导干部或企业领导人员所承担的任期经济责任的履行情况进行审查和评价的一种经济监督行为。本文对经济责任审计的主体、对象、依据、原则、方法、时间、程序、内容和范围等作了较深入的探讨。

[关键词] 经济责任 审计 监督 评价

一、经济责任审计的主体
对经济责任审计主体的认识，在理论上存在着一元主体和多元主体理论。一元主体理论认为：由于经济责任审计的对象是党政领导干部和国有企业及国有控股企业的领导人员，所以其审计的主体只能是政府审计机关；多元主体理论认为：党政领导干部的审计主体只能是政府审计机关，而对企业领导人员的审计，则既可以由政府审计机关直接审计，也可以由社会审计组织或上级内部审计机构执行。作者认为，根据实施经济责任审计的机关或机构的不同，目前开展的经济责任审计工作主要划分为两种：一是对各级党委、政府或组织、人事等部门管理的党政领导干部和企业顿导人员的经济责任审计，主要应由各级政府审计机关负责组织实施；二是部门、单位内部管理的党政领导干部和企业领导人员的经济责任审计，主要应由各部门、单位组织内部审计机构实施。至于社会审计组织的审计人员，可以接受委托参与到经济责任审计中来。因此，经济责任审计的主体应该包括：
1．国家审计机关。实施经济责任审计是国家审计机关的法定职责。根据1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》及《实施细则》(以下简称《暂行规定》及《实施细则》)的规定，审计机关应根据干部监督管理部门的委托、人民政府的指令，实施经济责任审计。国家审计机关是经济责任审计的首要主体。
2．内部审计机构。内部审计机构是部门、单位
内部设立的负有审计职责的内部监督机构，根据中办发20号文件和《中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署关于进一步做好经济责任审计工作的意见》(审力、发[2001]7号)的要求，目前大部分内部审计机构，都开展了对其内部管理的领导干部的经济责任审计工作。根据两办《暂行规定》及《实施细则》的规定，内部审计机构不但可以独立开展对其内部管理的领导干部的经济责任审计工作，而且可以根据国家审计机关的授权或委托，参与到国家审计机关进行的经济责任审计工作中来。在没有成立专门内部审计机构的情况下，专职审计人员也可以进行经济责任审计工作。
3．社会审计组织。干部管理部门、国家审计机关可以根据经济责任审计的实际情况，全部或部分委托社会审计组织实施经济责任审计工作或者调用社会审计组织的审计人员参与到审计机关实施的经济责任审计中来。如对国有及国有控股企业领导人员的经济责任审计，可以委托社会审计组织具体实施。内部审计机构也可以委托社会审计组织实施经济责任审计工作或者调用社会审计组织的审计人员参与到内部审计机构实施的经济责任审计中。需要注意的是：根据两办《暂行规定》，审计机关可以将国有企业及国有控股企业领导人员的经济责任审计项目委托给社会审计组织实施，而党政领导干部任期经济责任审计项目则不能委托社会审计组织实施。
必须指出，由谁来具体执行审计并不是最关键的问题．重要的是谁对审计工作的最终结果承担责任。由于审计对象的特殊性，国家审计机关将最终对审计结果负责。受财力、人力及独立性的限制．国家审计机关可以直接实施审计，也可以委托社会审计组织或上级内部审计机构执行经济责任审计的过程，并将审计程序及结果向其汇报。
二、经济责任审计的对象
经济责任审计的对象，即两办《暂行规定》及《实施细则》中指明的党政领导干部和企业的领导人员。具体包括：
1．县级以下党政领导干部：县(旗)、自治县、不设区的市、市辖区党委直属的党的机关、县政府直属职能部门和事业单位以及县法院、检察院、群众团体的正职领导干部(包括主持工作的副职)；乡(民族乡、镇)的党委和正职领导干部(包括主持工作的副职)。目前，县级以下党政领导干部经济责任审计工作已经全面推开。据统计，全国30个省(市、区)都进行了市、县长审计试点。
2．县级以上党政领导干部：2004年4月，中央五部委经济责任审计工作第三次联席会议提出，将党、政领导干部经济责任审计的范围扩大到地厅级，报经党中央批准后，从2005年执行。从2005年开始，经济责任审计的范围由现在的市、县长级往上一级层次延伸，扩展至地厅级干部，并对省部级干部继续扩大试点。
3．国有企业及国有控股企业领导人员：国有企业、国有控股企业以及国有政策性银行、商业银行、金融资产管理公司、证券公司、保险公司等国有金融机构的法定代表人。
4．部门、单位内部管理的领导干部：指部门、单位的下属部门、下属机构、直属单位的领导干部或领导人员或其他领导干部(领导人员)等。例如，企业的部门经理、下属子公司的经理等。一般情况下，需，婴进行经济责任审计的领导干部，主要是所在单位具有独立财务或独立承担一定经济责任的领导干部。
5．一些地方还以地方性法规或地方政府规章的形式规定除上述正职领导干部(包括主持工作的副职)外，部门、单位的其他副职领导、主管财务工作的领导人员和组织部门认为有必要对其进行经济责任审计的一般于部也属于经济责任审计的对象。
三、经济责任审计的依据
经济责任审计必须依法进行，唯如此，才能保障经济责任审计的权威性、严肃性和有效性。经济责任审计的法律依据主要包括：
1．相关法律：即由全国人民代表大会及其常委会制定、颁布的与经济责任审计相关的法律，如《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》等相关法律。
2．中共中央办公厅和国务院办公厅制定的《暂行规定》以及《实施细则》，中共中央制定的《中国共产党党内监督条例(试行)》等。
3．相关行政法规：即由国务院制定、颁布的与经济责任审计相关的行政法规，如《国务院关于违反财政法规行为处罚的暂行规定》等。
4．部门规章：即由国务院各部门制定、颁布的部门规章，如《中央企业经济责任审计管理暂行办法》、《审计机关审计报告准则》、《审计机关审计人员职业道德准则》等。
5．地方性法规：即由省、自治区、直辖市、计划单列市和较大城市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，如《黑龙江省国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计条例》等。
6．党委和政府的其他有关规定：如中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅颁发的《云南省省管领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)》等。
7．有关部门制定的其他有关规定：如中央组织部制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》，《关于中央企业领导人员廉洁自律若干规定的实施办法》(试行)，审计署制定的有关经济责任审计的文件和规范等。
8．部门、单位内部制定的关于经济责任审计的其他有关规定等。
四、经济责任审计的原则
审计原则是审计人员进行审计工作的指导思想和应遵守的规则，也是充分发挥审计作用，圆满完成审计任务和正确使用审计方法的准绳。根据两办《暂行规定》及《实施细则》的精神，开展经济责任审计应当遵循以下基本原则：
1．依法审计原则。即要依法接受或确定审计任务，依法执行审计程序，依法进行审计评价和出具审计报告，以及依法运用审计结果。法制社会，一切都必须依法办事，经济责任审计工作也不能例外。只有严格坚持依法审计原则，才能保证审计质量，有效防范审计风险。
2．全面审计原则。即经济责任审计的内容必须全面完整。在开展经济责任审计时，要按照例外管理原则，抓住主要矛盾，找出关键性问题，运用辨证唯物主义的观点和方法对党政领导干部和企业领导人员任期内应承担的主管责任和直接责任、成绩和不足、经验和教训、有利因素和不利条件等，进行全面、深入、客观公正的审查和评价，以便得出正确的审计结论。
3．先审计后离任原则。即党政领导干部及企业领导人员因各种原因离任前，必须先进行任期经济责任审计。通过审计，对任期内政绩突出、所在单位国有资产增值幅度较大的领导干部予以提拔重用或列为后备干部予以重点培养，并按有关规定予以奖励；对任期内所在单位有严重违反财务制度和财经法规井负有主要责任的，由组织部门提出诫勉，或给予降职、免职处理；对触犯党的纪律或违法犯罪的移交纪检、监察机关处理。