浅谈构建和谐农村与农村社会养老保障制度建设(一)

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论文关键词:农村　和谐社会　养老社会保障　制度建设
　　论文摘要:完善农村养老社会保障制度是保证农村农民和谐相处的基本条件。改革开放以来，农村社会养老保险制度建设取得了一定进展，但也存在着一些缺陷。中国经济的高速发展为我国建立农村社会养老保险制度创造了基本条件。构建和谐农村与农村社会养老保障制度建设，当前与今后一个时期，重点应抓好以下几项工作:加强农村社会养老的理论研究和政策研究;增加国家对农村社会养老保险的财政支持;农村社会养老保险制度要可信，可行;建立健全农村社会养老服务保障制度;农村社会养老保障制度建设必须纳入法制化轨道。
党的十六届四中全会明确提出了建立社会主义和谐社会的目标。健全的社会主义保障制度是全面建设社会主义和谐社会的应有之义。党的十六大报告指出，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和谐的重要保证。完善农村养老社会保障制度关系到每个农民的切身利益，因此，它是构建社会主义和谐社会的重要而又具体的举措之一，是保证农村农民和谐相处的基本条件。
新中国成立之后，党和政府非常重视农民的社会保障和生活福利问题。早在1956年第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》中对于如何在农村建立社会保障和生活福利制度都作了原则规定，指出有条件的基本核算单位可实行养老金制度，但受农业生产力发展水平的制约，广大农村只能对少数孤寡老人实行具有救济性质的保吃、保住、保穿、保烧、保葬的所谓“五保”制度，一些生产水平较高的社队规定了层次比较低的养老保险项目，但受当时生产的影响，时有时无，养老金水平时高时低，极不稳定。
改革开放以来，农村的经济和社会有了很大的发展，部分富裕农村自发地建立了小社区型的退休养老保险或补贴制度。1986年，民政部号召各地探索建立农村社会养老保障制度以来，我国各地开始试点探索农村社会养老保险。1991年，国务院授权民政部在全国农村20个县搞社会养老保险试点并于1992年发布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),1992年12月，农业部也颁布了《乡镇企业职工养老保险办法》，实行农村社会养老保险制度的地区，地方政府都制定了《农村社会养老保险办法》。我国农村社会养老保险制度的初始目标是，在农民达到温饱有余的地区采取农民自愿和政府引导相结合的办法，以低标准起步，保障老年人的基本生活为目的，并随着农村经济发展逐步提高养老保障水平，最终在农村建立以自我保障为主体，与集体、国家扶持相结合的社会养老保险制度。资金筹集坚持以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。个人缴费一般不低于保险费的50%，村或乡镇企业根据经济承受能力确定补助数额，补助比例一般不超过50%，国家的扶持主要体现在乡镇企业职工参加社会养老保险可以税前列支，保险基金运营中免征增值税等。保险费的缴纳标准实行多档次，从每月2元到20元分为十档。保险对象可以根据其经济支付能力自行选择参保档次，按全年、半年、季或月缴纳。鉴于农民收人的不稳定，可采取预交、补交、续交等办法。缴费采用个人账户形式，实行储备积累，本人缴纳的费用和集体的补助都记人个人名下。养老金的领取一般从年满60岁开始，给付不足10年死亡的，保证给付10年，剩余年限的养老金由法定继承人或受益人领取。对于到领取年龄以前死亡的，除按有关规定支付一定的丧葬费外，其余部分退还其法定继承人或指定收益人。
农村社会养老保险制度建设取得了一定进展，到1998年全国已有2123个县(市)和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，共有8025万农村人口参加，全年社会养老保险基金收人31.4亿元，支出5.4亿元，累计结余166亿元。2004年末，全国参加农村养老保险的人数为5378万人，全年共有205万农民领取了养老金，年末农村养老保险基金累计结存285亿元。农村社会养老保险是我国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，其意义远远超出其对部分农民经济上的保障而具有鲜明的社会和政治意义。然而不容否认的是，农村社会养老保险制度也存在着一些有待克服的缺陷。正是由于农村社会养老保险存在这些缺陷，国家已于2000年暂停这项制度的实施。
第一，养老金来源主要由农民墩纳。从资金筹集方式上看，农村社会养老保险以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家仅从政策上加以扶持，是一种完全基金积累模式。农村社会养老保险采用完全基金积累模式，没有社会统筹，资金来源主要靠个人和集体经济缴纳。由于我国绝大多数地区集体经济发展缓慢，甚至已没有集体经济，这样农村社会养老保险资金只能全部由个人缴纳，所以参加投保的人很少。据统计，目前参加投保的人数仅占农村人口的9.6%。农村社会养老保险不与政府财政挂钩、没有政府对其负财政上的责任，实际上谈不上国家保障，同国家有大力投人的城镇职工社会养老保险相比，只是农民的自我保障。在这种情况下，农村社会养老保险，依靠农民个人积累，只能是加重了农民的实际负担，不可能实现社会养老保险的目的。
第二，保障水平低。如前所述，保险费的缴纳标准实行多档次，从每月2元到20元分为十档。改革开放以来，农民收入虽然有了较大提高，但仅仅是刚解决温饱问题，所以，农民选择的缴纳档次大都很低。/6，如对曾受到山东省政府和民政部表扬的样板县山东省平阴县调查发现，农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，40年后每月领取70元，只相当于不足10元的现值。如果以最高交费金额算，月交20元累计交费40年后，每月可得养老金700元，设通货膨胀率为5%，这笔钱只能相当于不足100元的现值。若再考虑管理费增加(一些地方农村社会保险的管理费用曾占到实收保费的30%以上)和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领到的钱可能会更少。养老的价值到底有多大?并且月交20元，农民相当于拿出了全年收入的19%来交费，多数农民是没有此交费能力的。以最低交费额算，月交2元40年后每月领取70元，只相当于不足10元的现值，对农民的未来经济保障之低不言而喻，由此农村社会养老保险所能起多大的作用就比较明晰了。
第三，制度的稳定性、可持续性差。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此，各地对农村社会保险的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，没有法律保障，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这是缺乏法律保障的结果。再加上由于缺乏科学的操作规程，保险基金难以保值增值，农民信心不足，农村社会养老保险在一些地方只是持续了几年时间，有些刚受表扬的典型时隔不久却已解体。1998年，全国有2123个县(市)和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，共有8025万农村人口参加，2004年末，全国参加农村社会养老保险的人数为5378万人，全年只有205万农民领取了养老金，农村社会养老保险停滞不前。

第四，基金保值增值困难。《基本方案》规定:“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面;另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。
第五，覆盖面小，管理混乱，风险大。现行农村社会养老保险的覆盖面一般只是一个县，而且覆盖范围走势逐年降低，由1999年的9.75%降到2003年的7.06%，这有悖于保险的大数法则。大多数地方的养老保险基金由当地的民政部门独立管理，征缴、管理和使用三权集于，身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险金的情况时有发生，使农民的养老钱失去了保障。
建立农村社会养老保障制度是社会保障制度的根本要求和国家应尽的义务。人人享有社会保障是世界各国社会保障制度的根本宗旨，也是我国宪法赋予公民的一项权利，是国家应尽的义务。我国宪法第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”据统计，美国和日本的社会养老保险覆盖率分别为95%和100%，而长期以来，我国的社会养老保险仅局限于国家机关和企事业单位职工，占人口70%的农民不能享有社会养老保险，社会养老保险覆盖只有30%。只有将广大农民纳入社会养老保障网，我国的社会养老保障才能成为一项完全意义上的制度。国家既然以宪法的形式确认公民的社会保障权利，那么建立农村社会养老保障制度，则是国家实践法律面前人人平等的宪法诺言的必要措施。因此，建立农村社会养老保障制度，保障农村老年人的生活是函待解决的问题。
建立农村社会养老保障制度是农村社会经济发展和人口变化的客观要求。
首先，土地养老保障的功能越来越弱。一是因为我国人均耕地本来就大大少于世界平均水平，而且随着城市化和非农生产的发展，人均占有耕地越来越少，甚至有的农民会完全失去土地;二是因为农村经济体制的改革和产业结构的调整，大批农业劳动力从农业生产中转到了工业生产中来，乡镇企业积累转移农村1.3亿富余劳动力，吸纳就业人数占农村劳动力总数的25%。另外，城市和沿海地区经济的发展，使农村劳动力大规模向城市和沿海地区流动或迁移，据统计全国外出就业农村劳动力1999年是8000多万，2005年已达10546万;三是农产品投入较大产值较低且受市场和自然气候的影响较大，在发达国家农民不但可以享受政府补贴，而且种养业实行了政策性的保险，而我国农民享受不到补贴，市场和自然灾害的风险也完全由自己承担，我国加入WTO后，随着国内农产品市场的开放，农民的收入更不稳定;四是因为土地是国家所有，农民只占有使用权，没有所有权，国外土地私有化，农民还可以变卖土地来养老.而我国农民是不可能的。
其次，家庭养老的传统方式越来越靠不住。一是因为计划生育，加速了我国人口的老龄化。我国20年少生了3亿人口，这20年走完了发达国家近百年老龄化的路程。特别是农村，是在经济发展水平很低的情况下迎来了老龄化;二是因为农村实行一个半子女政策，造成了家庭结构失调和男女性别比例失调，形成大量4-2-1结构的家庭，只生女孩子的家庭也会因传统的女儿出嫁而无人给自己养老。
再次，农村“五保”老人供养政策难以为继。目前“五保”老人的供养主要是靠乡镇统筹和村提留，即由农民负担。农民负担本来就很重，现有“五保”老人多数只能维持基本生存，不可能提高生活水平，更不可能负担越来越多的老人。农村正在试点并逐步实行的税费改革，使得“五保”老人和贫困老人的救济工作全部落到政府身上，少数贫困老人的救济政府尚可勉强为之，多数贫困老人的救济是任何国家和政府都难以做到的甚至无法做到。