东北地区促进农民增收法律保障问题研究(一)

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摘要：发挥农业在振兴东北老工业基地中的基础性作用，是振兴东北老工业基地的关键环节。从东北老工业基地形成和发展的历史进程看，农业具有重要的基础性作用。发展东北农业和农村经济，才能真正发挥出农业在振兴东北老工业基地中的基础性作用。改革开放以来，东北地区城乡居民生活水平随经济的发展有很大提高。但居民收入在普遍提高的同时，近几年却出现了一个不容忽视的问题，即农民收入增加缓慢。
　　关键词：东北地区；农民增收；法律保障 　　
　　在实施振兴东北地区等老工业基地战略过程中，人们更多地把振兴东北老工业基地的注意力集中在工业、高新技术产业上，认为振兴老工业基地就是振兴工业。东北老工业基地的工业基础雄厚，技术力量强，振兴工业是当前东北老工业基地振兴的龙头和主体，这是不争的事实。但历史和现实告诉我们，单纯就振兴工业来实现东北老工业基地的振兴是远远不够的，必须抓住实施振兴老工业基地战略这一良好契机，更好地带动三农问题解决，更好地发挥农业在振兴东北老工业基地中的基础性作用，这是振兴东北老工业基地的关键环节。我国现阶段所面临的三农问题，其核心是农民问题，而农民问题解决的关键又在于如何促进农民增收。
　　本文将通过对东北地区农民增收的法律环境进行分析，从而论证东北地区农民增收的制度性障碍，继之探究东北地区促进农民增收的法律保障问题。法律保障在充分体现最基本的平等、公平、正义的理念前提下，赋予农民真正的宪法权利，从根本上构建立体的法律框架，有效地促进、保障农民增收。
　　
　　一、东北地区农民增收的法律环境概述
　　
　　1.东北农业发展和农村经济概述
　　东北土地资源相对丰富，农业气候条件优越，具有明显的农业发展比较优势。多年来，东北地区一直是我国重要的商品粮生产基地，为确保全国的粮食供给，实现国家安全做出了重要贡献。但东北农业和农村经济结构相对单一，在实现农产品供求平衡和出现买方市场后，东北三省面临着传统优势农产品大量积压、农民增收缓慢等问题，一些学者将这一现象称之为“新东北现象”。2002年，辽宁、吉林、黑龙江三省农民人均纯收入分别为同期农民纯收入最高水平上海市的44.21%、6.97%和38.65%。另外，东北农民收入结构也较为单一。在农民纯收入中，除辽宁省农民工资性收入高于全国平均水平外，吉林、黑龙江两省的农民工资性收入均远低于全国平均水平，分别仅为全国平均水平的46.30%和44.82%。总的来说，东北三省的农村经济尚需进一步发展，农民收入也有待进一步提高。
　　2.振兴东北老工业基地与解决三农问题的关联度分析
　　振兴老工业基地离不开农业的发展和支持，而农业现代化的实现有赖于老工业基地的调整改造与振兴。现代农业的内涵囊括了诸多的工业元素。“现代农业”作为一个内涵十分丰富的概念，是与传统农业相对应，并广泛采用现代科学技术为主要标志的产业。其核心就是用工业化思维谋划和发展农业，加快农村工业化步伐，使农业和农村经济提升到新的水平和层面。
　　没有老工业基地的振兴农产品很难找到更好的出路，农民就难以快速增加收入，而农民手里没钱，拉动消费、扩大内需就是一句空话。应当看到，东北地区分别以不同方式提出了精准农业、精品畜牧业、精深加工业的农产品发展思路，既抬高了相关企业产品的身价，也大大调动了农民的生产积极性和管理科学性。与东北老工业基地振兴过程伴生的企业，特别是民营经济、中型企业和劳动密集型产业，可以吸纳农村劳动力，拓宽农民就业渠道，开辟农民增收门路。
　　3.振兴东北老工业基地给东北农业和农村经济发展带来契机
　　基于工农之间和城乡之间的产业联系、信息联系、市场联系以及由此带来的资源流动，实施振兴东北老工业基地战略，对促进东北农业的升级，农村经济的繁荣和农民的增收将会带来深远影响。在振兴东北老工业基地过程中，只能说东北农村经济发展存在着近水楼台的机遇，东北农民收入有着提高的可能。随着振兴东北老工业基地的建设进一步深入，如果能够实现当地更多的农村剩余劳动力的转移，当地农民收入无疑会有明显增加。
　　
　　二、东北地区农民增收的制度性障碍
　　
　　1.身份歧视制度
　　（1）户籍制度中的身份歧视
　　建国后，我国一直实行刚性的户口管制政策，把国人分为“城市人”和“农村人”两种不同的身份。虽然建立这种制度的初衷是便于户籍管理，但随着生活品和公共品的短缺和配给制的推行，便逐渐演化成了一系列特权的载体，并导致了城乡具体制度安排上的“城市偏向”。由于东北老工业基地在计划经济时期的特殊地位，以及其自身的构成性特点，使得东北农民的这点烙印更加深刻。今天，户籍制度虽然有所松动，但社会对农民身份歧视的大前提没有变。农民远未获得与市民同等的发展机会，在就业、教育、保障等领域仍受较大的歧视。这就直接影响着东北农民的创业增收。
　　（2）就业权利的身份歧视
　　我国宪法规定：公民有平等的就业权。然而，长期以来，我国城乡就业泾渭分明，城市实行严格的就业准入制度。在推进工业化、城市化的过程中，农民进城就业的通道被阻塞，在制度上把农民与土地拴在一起。工业化过程创造的就业岗位被城里人“垄断”。农民没有得到宪法规定的公民平等享有就业机会的权利。
　　2.财产权利制度
　　建国以后，实行工业化具有客观必然性，通过压低农产品的收购价格，使城市职工能在低工资的情况下维持生活，从而实现国家的高积累。根据周其仁的计算，1952―1982年的30年间，从农业流向工业的资金达6 000亿元。农业对早期的工业化积累起了关键作用。问题是工业化进入中期并能自我积累时，农业支持业如果不变，资金、土地等进一步向工业转移，则只能加剧农村的贫穷。改革开放以后，利用工农产品的价格剪刀差，继续对农民进行“剥夺”。每当价格出现重大波动时，总以牺牲农民的利益，来保证城市和工业需要，改革的成本由农民单方面来承担，有失公平。
　　土地制度对农民的收入增长有着决定性的意义。而目前我国农村土地所有者主体缺失，个人作为土地所有者的权益没能得到量化。在农村，由于土地承包经营改革只是一种“半截子”产权改革，农民相对完整的土地财产权至今不能确立政府实际掌握着农民集体土地的处分权。农民集体土地先由政府“征用”为“国家所有”，然后再将“国有土地使用权”出让给建设单位。征地补偿由政府确定，并不体现农民意志和土地价值，是“不等价”交换。农民得到的征地补偿费远小于政府收缴的土地使用权出让金。这种非平等主体的扭曲的土地产权交易，严重剥夺了农民的财产权利。
　　3.乡村组织体制的不合理
　　现阶段我国农业的弱质性，农村的弱势地位，决定了农业发展、农民增收离不开政府的行政干预，但目前基层政权架构、行政目标与行政方式与农民需要，与市场经济的运行机制还有相当的距离。由于村民委员会由乡镇党委、政府任命，成为政府在农村直接执行行政权力的办事机构，这不仅加大了政府的管理成本，更重要的是它改变了村民委员会协调社区经济发展和民间自治管理的主要职能。农村基层政权恶性膨胀，冗员过多，在市场经济中，基层政府和各职能部门成了逐利主体，他们信奉的是“政绩至上”的理念，因为“政绩”是各级干部升迁的依据，而这些“政绩”又是建立在一大堆上级下达的和各级加码的数字指标上的。因此，为了“政绩”不惜虚报计税土地面积和常年产量，人为加大农业税收和税外附加。这种“数字型政绩至上”的理念是农民最沉重的负担，是农民增收的重要制度障碍。