浅谈乡镇条块管理中存在的问题与对策(一)

详细内容

“条”与“块”是一个矛盾的统一体。随着社会主义市场经济的逐步完善，乡镇条块管理格局也在不断地调整。特别进入九十年代以后，为了提高宏观调控力度，维护中央权威，各条条收权。省、市、县主管部门也跟着仿效，一些“有权、有钱”的部门纷纷上挂，进行垂直管理。这样，在乡镇就出现了众多的条条管理部门。条条管理的加强，特别是执法监督部门的垂直管理，有利于保持政令统一、畅通和行政过程的高效快捷；有利于相对独立地开展工作、规范执法管理、严格查处违法案件，防止和纠正地方保护主义，营造公正、公平竞争的发展环境；同时，也有利于加强部门业务管理。

但在加强垂直管理过程中也暴露出一些不可忽视的问题：

1、乡镇政府履行自身职责难度加大。2004年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第四次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作等七项职权。从法律层面上看，《组织法》相关条文对乡镇职能作了比较全面阐述，界定乡镇政府职权，乡镇政府是一级职权与职能健全的政府。在管理层面上，乡镇政府是我国行政管理体制中的一层，也应是职能比较健全的一级地方政府。然而，现在的乡镇政府职能严重缺失，它扮演的仅仅是一个派出机构的角色。乡镇政府无权管理工商、税务、国土、林业、公安等部门，要开展工作，只能靠协调。如果乡镇政府领导威望高，个人有魄力，平时与垂管部门负责人相处融洽，土地项目报批、城镇市场整治等工作开展较为有力；反之，垂管部门出工不出力，出工讲条件，相互扯皮。同时，由于不同“条条”有着各自特定的职责、任务和利益，受这种利益支配，难免会使部门权利力益化，利益政策化，为自身目标的实现而影响乡镇政府的整体规划，影响地方经济健康发展。

2、乡镇政府只有“有限权力”却要承担“无限责任”。在现行乡镇运行机制中，各部门纷纷上挂，收归条条垂直管理，权力上收了，但所承担的责任却没上收或没完全上收。即使实行条块结合，但实际上是权力在“条”，责任在“块”。上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇政府又缺乏完成这些工作任务相适应的权力,造成了乡镇政府责任与权利失衡。如国税所（分局）、地税所（分局）实行垂直管理后，乡镇政府没有税收执法权，不具有收税的职能，但每年年初上级政府都要给乡镇政府下达国税、地税任务，为了迫使乡镇政府完成税收任务，乡镇长都要与上级主要负责人签订责任状，如果完不成就要挨板子。于是为了完成任务，一些乡镇就成立了协税小组，听令于税务部门调遣，一些正科级乡镇长成天围着股级国、地税所长（分局长）转。又如我镇林业站由区林业局垂直管理，只有四五个人，每年收取育林基金等费用达几十多万元，乡镇政府得不到分文，却要承担森林防火、植树造林等任务。

3、同一消费水平，同工不同酬。由于条条部门大多是“有钱、有权”部门，干部的经济待遇远远多于乡镇政府块块管理部门。同时，条条部门之间干部的经济待遇也存在不均衡。这种条与块之间、条与条之间的干部收入差距拉大，不利于调动干部积极性，也不利于社会稳定。

4、条与块、条与条之间各自为政，有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，效率低下。我在长期乡村工作中发现，由于条与块、条与条之间各自为政，造成一些社会领域无人管理，出现了管理空白区。如农村小卖店、农资代销点以及食品加工小作坊，无照经营，假冒伪劣商品、质量不过关的商品以及农民自行加工的卫生不合格食品，随处可见。特别是一些经营户受利益的驱动，故意以低价进过期食品到农村出售。这不仅坑害了群众的利益，还影响了农民的身体健康。这一些确实应该从严管理，却条条、块块各部门视而不见；有的社会领域，条块各个部门争着管、抢着管，出现了多头管理。如我镇停车场一建成，派出所、工商所、城管大队纷纷向停车车主收取停车管理费，并互相抬高收费标准，出现了混乱局面，最后镇政府牵头，多次召开协调会才解决；同时，条与条、条与块部门之间存在管理脱节。如卫生部门对某家小饭店吊镇了卫生许可证，这家小饭店仍然执证经营，按时纳税。甚至一些企业到国税局办了税务登记，依法纳税多时，地税部门还一无所知。同时，派出所、国土资源管理所、房管所、林业站、司法所等条条部门，大都承担着本行业的行政管理职能，无形中肢解了乡镇政府的行政职权，难以发挥应有的行政效能，实现各种资源的有效整合和优化配置。

5、部分条条部门利用特权搞创收。有的条条部门特权严重，不顾法律法规搞创收，增加职工福利待遇。它们对各种能明收的就最大限度地收，不能明收的就变着花样暗收。一些案件依法在执法尺度和处罚程度上有一定的幅度。一些条条部门就利用这一点，以办案经费不足为由，向有关单位和个人拉赞助，或一些单位和个人为了处罚轻一点、少缴一点，主动向这些条条部门提供赞助。同时，一些条条部门以帮助乡镇完成任务为由，（实际上完成这些任务是它们份内的事，）要求乡镇政府每年给一定的经济补助。如我镇每年要支付国税、地税、土地等部门补助经费十几万元。

6、机构小而全，造成国有资源浪费。现在的条条部门均是按乡镇行政区划组建和运行的。在机构设置上强调上下对口，数量众多，机构小而全，且纷纷建造办公大楼或办公场所，一个比一个气派，装璜的一个比一个高档。个个添置电脑等办公设备，条件好的还配置了小轿车。地税、派出所等办起了食堂，吃上了小伙。这些重复建设，造成国有资源极度浪费。

7、条条垂直管理部门权力监督机制不够完善， 对干部管理带来不利影响。条条部门垂直管理后，权力得到加强，照理对条条部门的权力监督也应同步强化。但是不少严重违法违纪案件都发生在权力很大的条条部门。一是垂直管理部门由原来的业务管理权扩大到管人、管钱、管物，担子重了，压力大了，但缺乏相应的管理经验和全面有效的监督考核制度。存在重业务指导轻干部队伍思想教育、重执法轻协调、只对上负责不对地方经济负责等倾向，甚至被共同的利益关系所冲淡，出现了上级对下级“捂着”、下级对上级“捧着”的现象。系统内自下而上和自上而下的监督与变得更加弱化，给权力腐败留下了空隙。二是“管得着，看不见”，即 条条鞭长莫及管不好。条条部门由上一级业务主管部门领导，但机构设置在乡镇，其服务对象也在乡镇，承担对干部的监督权的上级条条平时对下面条条部门干部党风廉政建设情况就很难监督，即使下来，往往也是“走马观花”。三是“看得见，管不着”， 即块块无职无权管不了。由于条条部门不列入乡镇政府管理，或名义上实行“条块结合，双重领导，以块为主”，但大多数部门“人、财、物” 这些重要的权限仍撑握在上级条条手中，尽管乡镇政府及监督部门对本行政区域内的条条部门看得见，但很难实施有效监督约束。甚至有的条条部门以垂直管理为由，拒绝乡镇党委政府组织的考评，逃避乡镇人大、政府、舆论和社会监督。