落实地方人大重大事项决定中存在问题及对策研究(一)
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摘要：重大事项决定权作为我国宪法和法律赋予人大及其常委会的一项基本职权,在理论和实践中，都没有得到足够的重视。本文试图通过分析当前地方人大重大事项决定的落实中存在诸多问题，追溯其背后深刻的制度根源，并对这些问题提出笔者的一些对策和建议，希望能对发挥人大作用、落实人大工作有所裨益。
关键词：人大；重大事项决定
重大事项决定权是我国宪法和法律赋予人大及其常委会的一项基本职权,但是不论是理论上还是实践中，重大事项决定权的行使与落实都存在较为严重的问题。理论上，虽然重大事项决定权的研究受到了相关学者的重视，但是较多集中在人大如何行使此项职权；而实践中也大多注重人大如何对重大事项作出决定本身。所以，不管在理论上还是实践中，对于人大针对重大事项所作出的决定的落实情况关注不够，而这却正是人大发挥作用、将工作落到实处的关键。因此，本文试对现阶段人大重大事项决定权的落实情况进行分析，希望能为该权的在实践中发挥实效有所裨益。
一，当前地方人大重大事项决定的落实中存在的问题
讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。地方人大及其常委会针对本地区的重大事项作出决定，交付地方政府贯彻实施并对实施过程与结果进行监督，这是地方国家权力机关管理地方事务的基本形式。人大及其常委会依法行使重大事项决定权，对于贯彻依法治国方略，推进依法行政、公正司法和完善人民代表大会制度意义深远。
但是在实际政治生活中，人大及其常委会在落实这项重要职权方面还存在相当多的问题，主要表现为以下四点：1，人大决定在执行过程中被随意更改。人大对重大事项作出决定后都要交付"一府两院"去实施，其中最主要的就是政府的推行实施。但是人大的决定由于原则性较多，具体的实施步骤或方法需要政府具体制定，这就是政府易于曲解人大决定的意图，导致人大决定在实践中扭曲变形。2，人大决定被虚置。长期以来，人大在我国实际政治权力配置中的未能取得法律赋予的应有的权力与地位，人们在对于重大问题的决策，习惯于无视人大的存在或者仅将其视为一道可有可无的程序。人大即使做出了决定也不能受到"一府两院"的足够重视，往往只在年终考核前象征性的执行一下，从而导致人大决定被束之高阁、乏人问津。3，人大决定不能被按计划执行，出现执行乏力的问题。例如，杭州市人大常委会对市十届人大三次会议通过的《关于实施引水入城工程，加快城区河道整治的决议》2004年执行情况进行视察，发现决议实施遭遇瓶颈、工程进展缓慢。按建设计划应于2004年内完成9.34公里河道整治的任务实际只完成约1公里，其余工程均因阻力巨大而无法进行下去。4，人大部分决定本身存在问题，导致执行后出现较严重后果。例如，曾经的"中国第一坝"三门峡大坝如今命悬一线，原因在于该坝自建成之日就对黄河上游尤其是渭河流域产生灾难性影响，这项在1955年全国人大一届二次会议上全体代表一致通过的工程，已被水利部副部长索丽生公开承认是不合理设计及运用。事实上，类似的人大决定失误的例子并不少见，而人大的错误决定的执行往往会带来巨大的后果。
二，地方人大重大事项决定落实困难的原因分析
任何现象的背后必有其深刻的原因。而当前在落实人大的决定中所存在的一系列问题，笔者认为不仅要从人大自身找原因，更要从国家整个政治体制和决策机制中寻找症结所在。根据笔者的归纳整理，主要存在以下四个原因：
（一）政治体制与决策机制制约，导致人大重大事项决定权旁落
在地方，党委决定、政府执行或者党委政府共同决定重大问题仍然是一种基本的权力运行模式。一些应由人大决定的事项，在实际运行中，只由党委或政府决定就实施。这种以党委代替政权机关职能，以行政机关代替权力机关职能的体制是长期历史条件下形成的，有着巨大的惯性。社会上一种流行的说法是，"党委编戏，政府演戏，人大评戏"，普遍将人大看作是监督机关，而不是权力机关，弱化、淡化人大权力机关的主要职能。也有人认为，人大行使重大事项决定权就是走走过场、做做形式，操作过程经常是党委常委会或党政联席会对重大事项先研究确定后，再由政府提交人大决定，人大的"决定"权演变成了"通过决定"权。 这种地方人大及其常委会所处的地位和作用与宪法和法律赋予的职责和权力存在的反差，人大真正能够参与决策的空间太少，少数由人大自身所作决定又由于行政机关"不买账"而很难执行下去。
（二）人大重大事项决定权被利用，导致人大决定执行困难
人大及其常委会的决定权，是国家权力机关的主导性职权，它体现了国家权力机关的权力特征，反映了国家一切权力属于人民的根本性质。所以，决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会用来表达人民意志，决定重大事项的一种实质性权力。但是在现实中，许多地方政府利用人大的决定权来推行一些不当的政策，尤其是在各地兴起的招商引资中，有的作出决议决定肯定某项目的合法性，有的通过决议决定为某项目进行集资，有的以决议决定形式下达指标任务等等。在被《南方周末》曝光的湖南嘉禾开发珠泉商贸城事件中，在嘉禾县政府违法违规上项目之时，当地人大常委会却错误地行使决定权，确认此项目并耍求加快建设。这种以貌似合法地以为"人民利益"之名，却行"损害人民利益"之实。当然在执行中会受到人民群众的抵制，导致决定执行困难。还有一些本不属于人大决定权范围内的难点事情，政府或者为了逃避责任或者为了减少风险或者为了增加执行力度，往往也提交人大去做决定，但是在落实中仍然会遇到很多的阻力，导致人大的决定难以贯彻下去。这些人大决定权被政府利用的例子，是以法律手段使得公共权力肆意超越界限侵犯人民利益，也使本来为了防止行政机关滥用权力而设置的制度防线--人大重大事项决定权--本身被滥用。这不仅严重损害了人大的权威和公信力，也使民主政治严重倒退。
（三）相关制度不健全，导致人大决定的执行缺少监督和保障
任何一种权力的实施，必须依靠相应有效地制度支持。而我国宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时，却恰恰缺乏系统的制度支撑。当前，各地关于如何界定重大事项的范围、人大如何行使该项权力都有了一些原则性和程序性的规定，但是对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行监督、如何对执行不力追究责任和纠正不当决定方面，我国缺乏必要的制度设计。虽然从法律的角度看，人大讨论决定重大事项具有一定的强制性，如果"一府两院"不及时报告重大事项或不认真执行人大的决议决定，人大可以依法进行询问、质询或组织特定问题调查委员会进行调查，但在现实中，我国当前的政治体制却缺少这类的制度设计和制度运行，导致很少有地方人大运用这些刚性手段。长此以往，人们将人大的决定当作"一纸空文"。而在日常工作中，有的人习惯于执行红头文件，认为人大及其常委会的决定既不是党的文件，又不是行政命令，可执行可不执行，出现决而无行、行而无力的状况。
（四）人大自身素质问题导致人大所作决定质量不高，执行困难。
这里所说的人大自身素质，包括两个方面：一个是知识能力水平，另一个就是思想认识水平。就思想认识水平而言，地方人大都不同程度地的存在这种情况：在行使各种职权时"重监督权，轻决定权"，在行使决定权时"重决定，轻执行"。很多地方人大的成员在自身定位上认为，要同政府"唱好一台戏"就要多赞成少反对不为难，因此作了决定交付政府执行后便"功成身退"没有了"下文"。即使是人大对政府的监督，也一般只是例行公事，很少对政府执行人大决定的状况进行实质性的监督。另一方面，就人大组成人员的自身能力和综合素质来说，重大事项涉及到地方上政治、经济、文化、社会生活许多方面，而决定的落实又会对社会造成重要影响。因此，人大对重大事项作出决定，不仅需要人大及其常委会成员具有较强的政治敏感度，还需要较高的知识层次、广博的知识面，较强的知识学习和更新能力。但是，由于我国的特殊政治生态，导致人大尤其是常委会的组成人员在这些方面的能力有所欠缺。从而做出的决定或者原则性太强可执行性太弱；或者根本就是决定本身存在严重问题无法执行。