北约的战略转型及其挑战(一)
详细内容
一、布拉格会议再造“新北约”
2002年11月21-22日，北大西洋公约组织(简称“北约”)在捷克首都布拉格召开首脑会 议。这是“9・11”事件后北约在新世纪召开的第一次首脑会议，也是在美欧裂痕日益 扩大的背景下召开的。会议重点讨论了北约的定位、东扩、军事改革及对外关系等问题 ，决定对北约进行重大战略调整。本次会议有“改革峰会”之称，主要特点是面对新的 威胁，突出北约的新使命，发展北约的新能力和吸收新成员。
首先，确立北约的“新使命”，推动北约向“反恐化”方向发展。“9・11”事件后， 反恐问题是美国对外政策和安全战略的重中之重。美国总统布什强调指出，北约现在面 临新的使命，这就是反对恐怖主义。布什政府2002年9月20日公布的《美国国家安全战 略》，将“恐怖分子与技术的结合”锁定为美国面临的最大威胁。北约秘书长罗伯逊也 多次指出，恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散和“失败国家”已成为北约当前所面临的 三大“新威胁”。(注：LordRobertson:TheFutureofaLargerNATO,speechattheEPCBreakfastPolicy
Briefing,Brussels8November2002.)美国总统布什2002 年11月18日表示，他参加在捷克首都布拉格举行的北约首脑会议的目的有二：一是谋求 盟国对美对伊拉克强硬路线的支持；二是促使北约转变其使命。为了将北约纳入其全球 反恐战略，布什需要通过布拉格峰会寻求北约成员国在反恐问题上更广泛的合作。美国 希望改变北约的军事结构，赋予其应对全球威胁的新地位，使其从防御性军事组织演变 成打击“无赖国家”和恐怖组织的军事联盟。在美国的大力推动和主导下，反恐成为北 约新形势下的新使命，为北约生存和发展增添了新的“合法性”。
第二，大范围向东推进，吸纳“新成员”。会议决定吸收拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶 宛、斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚和斯洛文尼亚。这些被邀请入盟国家将于2004年完 成所有入盟手续，正式加入北约，从而使北约成员国从目前的19个增加到26个，将北约 覆盖的区域扩展到北欧、东欧和东南欧。但是舆论注意到，其中一些国家其实并未“达 标”，只是出于从政治上考虑，才勉强把它们吸收进来。这是北约成立53年来规模最大 的一次扩大。北约的大步东扩将使其战略空间大大扩展，直逼俄罗斯，欧洲的政治安全 版图为之发生重大改观。外电认为，俄罗斯西部边境地区将逐渐被北约包围。
第三，培育和提高北约的“新能力”。如何提高应对恐怖主义威胁的能力是对北约未 来的新挑战，也是本次首脑会议的主要议题之一。罗伯逊表示，北约军事战略将从“以 威胁为基础的计划”(threat-basedplanning)朝“以能力为基础的计划”(capabilities-basedplanning)方向转变。(注：LordRobertson:TheSummitAhead:Aession,Transformation,Capability,speechatthe
WeltamSonntagForum,Berlin,4November2002.)这主要包括以下内容：一是为保障今后对新的安全威胁作出 快速反应，提高北约的部署能力，行动灵活、机动和协调合作。虽然在1999年的北约首 脑会议上就制定了“防务能力计划”(DCI)，为成员国列出了全面笼统的衡量标准，但 没有为力量的发展作出恰当的指导。此次会议要求盟国至少在3-5个领域加大实施力度 ，特别是在精确制导武器系统、通信、防生化作战和空中加油等方面作出努力，并将它 们纳入欧盟的武器开发计划；二是决定大幅精简目前北约的军事指挥机构规模，以提高 军事指挥机构的效率；三是同意推进建立一支2.1万人北约快速反应部队的计划。该计 划是美国国防部长拉姆斯菲尔德在2002年9月北约国防部长会议上建议成立的。它要求 这支快反部队有能力在5到15天之内向防区内外任何地点进行部署，它将被赋予对世界 任何一个地方的可疑恐怖组织基地实施军事打击的权力，而且不必事先征得这些基地所 在国家或地区的首肯。拉姆斯菲尔德在布拉格会后说，在布拉格会议上，北约首脑们同 意两项重大决定：重审和精简北约联盟的指挥结构，使之能够应对21世纪的新威胁；其 次是提高北约的快反部队的部署能力，它将是以天计，以周计，而不是以月计。(注：RumsfeldSaysNeedforRegionalSecurityPactsHasGrown,WashingtonFile,November
29,2002.)
二、冷战后北约战略的几次大调整
布拉格峰会是北约历史上第16次首脑会议。其中冷战时期召开了10次，冷战结束以来 已经举行了5次，它们分别是：1990年伦敦首脑会议；1991年11月北约罗马首脑会议；1 994年布鲁塞尔首脑会议；1997年7月北约马德里首脑会议和1999年华盛顿会议。这说明 冷战后北约首脑会议的频率更高。其重要原因之一就是北约的变化与调整远远跟不上国 际形势的变化发展。
20世纪90年代初，苏联解体，东欧巨变，华沙条约组织解散，冷战结束。对西方国家 来说，遭受苏联或华约大规模武装进攻的可能性不复存在，因此北约存在理由遭到质疑 ，其凝聚力也大打折扣。在此情况下，北约开始为生存而“奋斗”。为了生存和寻求其 “合法性”，北约不得不更新概念，转变职能，为自己寻找新的角色，开始全面调整其 军事战略。值得一提的是，1990年7月6日，北约伦敦首脑会议正式提出要调整北约的战 略，并首次提出同原华沙条约组织国家建立合作关系。第二年11月北约罗马首脑会议通 过了《联盟新战略概念》，它对北约新形势下的战略目标、方针、手段和力量作出了新 的规定，特别是强调北约的威胁是多层次，综合性的和难以预测的。会议确定了北约发 展的新战略，正式将北约与原华约的“合作与对话”写入了北约新战略文件中。12月20 日，北约和原华约国家共同成立了“北大西洋合作特别委员会”，以加强北约同原华约 国家在安全领域的合作。1994年1月，北约首脑在布鲁塞尔举行会议，通过了美国提出 的关于同原华约成员国和其他欧洲国家建立“和平伙伴关系”的计划。这是北约东扩的 一个重要战略步骤，旨在把原华约集团的中东欧国家纳入北约军事集团。在美国的推动 下，北约东扩进程进入了一个新阶段，1995年9月28日北约正式公布东扩报告，将“门 户开放”政策作为拯救北约的重要举措。
随后，在1999年4月纪念北约成立50周年的华盛顿会议上又通过了《华盛顿宣言》，进 一步调整北约的军事战略，提出建立一个“面向21世纪的联盟”。当时正值科索沃战争 ，以美国为首的西方联盟将维护西方价值观作为北约新的任务，在科索沃战争中打出了 “人权大于主权”，为“价值观而战”的旗号，凸显了北约的扩张性和进攻性。
同时，冷战结束10多年来，北约除了向东扩展以求生存外，还不断扩大职能，特别是 拓展其在地区安全和维和方面的作用。1992年6月4日，北约决定帮助欧安会执行在欧洲 的维持和平的任务。这是北约第一次明确规定可以到北约防区以外去执行任务。同年10 月2日，北约决定正式建立首支快速反应部队。这支部队由12个北约成员国的部队组成 ，其主要任务是在突发危机的情况下迅速增援各成员国部队，而建立快速反应部队是北 约新军事战略的中心内容。12月17日，北约决定，今后将根据联合国安理会的授权，在 其防区以外采取相应的维和行动。这种角色变化使北约的军事色彩有所淡化，政治色彩 有所增加，推动北约朝多元化方向发展。然而，这几次对北约战略的调整和军事结构的 改造，均没有从根本上解决北约的生存危机。
“9・11”事件再次使北约的定位和角色受到质疑，“北约向何处去”成为大西洋两岸 关注的焦点。北约在“9・11”事件之后虽然第一次启动“第五条”，但在反恐战争中 ，其作用只是象征性的。美国为防止北约的决策机制影响美国的反应速度，只寻求个别 国家的支持，而将北约束之高阁。有分析说，这是由于当前世界安全的威胁主要来自恐 怖主义和大规模杀伤性武器，以应对常规战争为目标的北约指挥和情报系统，计划和能 力显然都不适应今天反恐战争的需要。因此，罗伯逊警告说：对欧洲国家和加拿大来说 ，北约“不现代化，就只有被边缘化”。(注：LordRobertson:NATO:Enlargingandredefiningitself,speechatChathamHouse,London,
18February2002,.nato.int/docu/speech.)此次布拉格会议对北约的战略思想进行重大调整，并试图从根本上 解决其能力不足的问题。这关系到北约的未来和北约能否在今后发挥维护大西洋两岸安 全的基石作用问题。
当然，北约东扩岂止是为了寻求生存合法性这么简单?在西方看来，俄罗斯尽管已经今 非昔比，但对其战略意图仍然疑虑重重。北约向东扩展既可削减和压缩俄罗斯的战略空 间和势力范围，对俄保持强大的政治和军事压力，巩固冷战成果，又将彻底打消俄罗斯 国内强硬派中存在的有朝一日要“恢复俄罗斯帝国”的念头。这完全符合西方遏俄、弱 俄、融俄的战略目标。其实，这一战略考虑始终占据以美国为首的北约集团决策者的核 心地位。
三、从“19+1”到“20国”机制
北约与俄罗斯关系的变化在冷战结束以来的10余年中，在一定程度上成为观察西方与 俄罗斯关系的风向标。北约此次能如此大规模地东进就得益于北约和俄罗斯关系近来的 大幅改善。也许是在经过多年的较量后，俄已明白既然反对东扩无效，又没有力量阻挡 ，不如采取更为现实的态度。因此，俄对待北约战车大步向自己家门口逼进时反而显得 平静而克制。但这并不表明俄罗斯认同北约的扩大。俄罗斯坚持认为，北约扩大既不会 使北约及北约候选国更安全，也不会使俄罗斯更安全。普京总统2002年11月22日在与布 什总统会谈后举行的联合记者招待会上表示：“北约东扩没有必要。”俄外长伊万诺夫 在谈俄外交战略主要构想时说，俄对北约的看法是：目前以北约为中心的欧洲建设模式 不能应付对欧洲安全与稳定的现实威胁。(注：伊万诺夫：《世界政治中的俄罗斯》载 俄罗斯《国际生活》月刊2002年第5期。)但是与以前有所不同的是，俄罗斯选择平静地 表达自己的不同看法。这是俄罗斯对外政策更趋务实的一种表现。
在此有必要简单扼要地回顾一下北约东扩的历史。1993年8月，俄罗斯总统叶利钦访问 波兰期间，波兰首次提出可能加入北约的问题。当时叶利钦对此反应很冷静。据有关舆 论分析说，当时在叶利钦看来，这简直是天方夜谭。但是，1994年1月，北约发表了《 和平伙伴关系计划》后，北约东扩问题由远而近，开始成为许多俄罗斯政治家特别关注 的话题。俄罗斯认为，北约东扩是针对俄罗斯的，是在挤压俄罗斯在国际舞台上的政治 空间，是严重损害俄罗斯国家利益的行为。俄罗斯与北约和整个西方的关系一度变得十 分紧张。但是俄罗斯经济面临巨大困难，无力与西方对抗，色厉内荏。西方正是看准了 这一点，向俄罗斯大力施压，西方认为俄罗斯在北约扩大问题上根本“没有否决权”可 言。
北约扩大的积极倡导者和主导者毫无疑问是美国。冷战后美俄力量的演变呈现了一种 “背道而驰的”两极分化模式：美国经济获得了破记录的10年持续扩张期，对俄的全面 优势不断加强；而俄一直处于“后超级大国的痉挛期”，经济改革屡遭挫折，错过了一 些发展良机，现在仍在探索符合俄自身特点的发展模式。美俄双方在经济、政治、军事 等方面的差距不是在缩小，而是在扩大。美俄之间实力对比的不平衡性决定了美俄关系 是一种美进俄退、美攻俄守的不对称态势。