治理腐败的原理――兼论民主选举不能治理腐败(一)

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腐败对社会机体的危害是不言而喻的。世界上不存在没有腐败的国家，也没有任何国家不反腐败。政治体制与腐败的关系非常密切。为什么不同的政体会倾向采用不同的反腐败政策？为什么同样的反腐败措施在不同的政体下会产生截然不同的效果？为什么世界各国的民主化与政府的腐败化同时发生？民主能治腐败吗？ 一、腐败的定义 腐败的定义是：滥用公权谋取物质私利。 为什么腐败是“滥用公权谋取物质私利”？（1）“公权”一词把研究对象限制为掌握公共权力的人，主要是政府官员。没掌握公权的人谋私利是社会的普遍特征，不属腐败研究的对象。如果政府官员基本不腐败，社会也就不再普遍关心腐败问题，腐败作为一个政治话题就丧失了意义。（2）“非法使用”或“滥用”公权才是腐败。若掌握公权的人“合法”谋私利，就不是腐败，比如握有财政权的议会为自己涨工资。（3）有些政府官员滥用公权，目的却未必是谋私利。这种现象虽不比腐败的危害小，却不能算作腐败。如果把官员好大喜功，滥用财权也算作腐败，就失去了研究重心。（4）什么是“私利”？“私利”是腐败者自己的利益。自己个人和直系家庭成员的物质利益是标准的私利。但亲戚的、朋友的呢？那就取决于亲戚、朋友在物质上回报腐败者及其家庭的潜力了。（5）为什么要强调包括肉欲在内的“物质”私利？因为谋取精神上的私利（如个人的荣誉或宗教信仰）是另一类问题，不算腐败。 任何定义清晰的概念都有边缘。掌握公权的人为选举自己的利益集团谋利益，算不算“谋私利”呢？选民集团的利益似乎明显不是掌握公权人的私利。然而，因选民支持而获得公权力，这本身就有构成私利的潜在可能；当选人甚至可能就是“自己”利益集团的代表。以公权为“自己的利益集团”谋利益，就处在腐败的边缘地带了。在边缘区，社会接受的程度，也就是法律的规定，乃是判断腐败的标准。特殊利益集团出钱资助政客当选，政客在国会为利益集团投票，这在美国民主制度里是合理合法的，但在中国的共产党制度里会被看作腐败。德国前总理科尔收受商人的竞选集资在德国被看作腐败大案，法国制度比德国制度民主得多，选举在政治体制里占的份额大得多（德国的上议院与美国参议院权力一样大，却不是选举产生的），与科尔类似的情况在法国是合法交易。 概念的边缘区恒定是是模糊的。比如大学教师与在学学生谈恋爱是否算腐败？相对于大学生，教师握有“公权”，而且权力还颇重，有能力诱使学生以“献身”来换取“前程”。一般大学都有校规，禁止教员与在学学生发生恋爱关系。然而，有的学校可能没这条校规，仅有一些无惩罚措施的“告戒”。毕竟，君子有成人之美，况且两人之间可能不存在任何权力关系，比如化学系的学生与历史系的教员。但在大学里，教员都是“一个单位的”，权力关系盘根错节，任何教员都有“潜力”帮助或惩罚其所恋爱的学生。模糊的边缘并不导致否定概念定义。定义的边缘也是研究领域的边缘。 经常有人误将边缘现象定义为概念的主体，导致丧失研究重心，甚至因果倒置。有人把社会道德风气败坏算作腐败，提出的解决方法自然挺离谱。抓妓女、关赌场、限制饭馆消费、等等，治的是民风，而非官场的风气。“仕风变，天下治矣”。[1] 二、腐败的原因及控制手段 腐败的定义是“滥用公权谋取物质私利”。从这个定义就能轻易推断出腐败的原因和治理腐败的政策类别。 在不同的时代和地区，腐败行为有不同的具体原因和具体表现形式。然而，腐败的根本原因只有一个：执掌公权的人有谋私利的欲望。所有时代和所有形式的腐败皆源于执掌公权的人有谋私之欲。 认识到了腐败的根本原因，我们就有能力给出关于腐败的严谨简明的定义。 腐败几乎是永恒的。只要掌握公权的人还有谋私利的欲望，腐败就永远有机会，就不可能被彻底消灭。不少人认为，谋私利的欲望是人类的本性。但也有人相信，人类的本性与所有生物是相同的，仅仅是延续生命和种族两类。所以，谋私利的欲望并非天然，而是私有制和家庭的结果，消灭了私有制和家庭就消灭了谋私利的欲望。中国的孔子大约是世界上最早提出这种看法的学者。他认为人性无非食色，若天下归公，而不是归家，就不会有谋私之事。[2] 无论两派观点孰是孰非，在可见的未来，公权必定存在，私有制和家庭必定存在，谋私利的欲望也就普遍存在。所以，腐败与老鼠一样几乎无法被消灭。如果腐败的原因“几乎是”永恒的，为什么还要“反腐败”？ 根除腐败固然不可能，但把腐败程度控制在社会能接受的范围里（即法律许可的范围里）并不难。消灭老鼠几乎是不可能的，但把老鼠排挤出人们的日常生活却相当容易。由于腐败的严重危害，每个社会都限制腐败，实现以公权谋私利其实有相当难度。世界上所有时期都存在一些极为廉洁的政府，小国有，大国也有。在世界上，廉洁的政府并不鲜见。廉洁的政府往往是强有力的政府，其治下的民族或国家也必然是繁荣昌盛的。 从根源上看，控制腐败无非就是限制政府官员以公权谋私利。腐败仅仅由掌握公权的人及其谋私利之欲望两个简单因素构成，控制腐败也很简单。控制腐败有三类手段，也只可能有三类手段。 （1）限制官员掌握的公权力。 （2）降低官员谋私利的欲望。 （3）减少公权与私利结合的现实机会。 兹分述如下。 （1）所谓“限制官员掌握的公权力”，指的主要是分权制衡，让每个官员手中的权力都具有相对性，不容许绝对权力的存在。如果一个政府部门的职能分做人、财、物、事、四种权力，那么管人的不能管事，管财的不能管人，管物的不能管事，管事的不能管财，必须各司其职。如果事务主管获得了胁迫其他部门主管的权力，就拥有了绝对权力，就是专制；腐败也就只在这官员的一念之间了。所以，“限制官员掌握的公权力”指的是分权制衡。 为什么说分权制衡，而不说“减少”公权？公权本身就是为管理社会而设的。公权多或少、大或小，都为腐败提供机会。公权本身不是问题，掌握公权的“人”，也就是政府官员，才是腐败之源。在现代社会里，需要政府管理的事情越来越多，公权覆盖面越来越宽是不可避免的。但制衡每个官员手中的权力不仅依然可能，而且是必须的。北欧国家的政府权力不断扩大，在社会和经济事务里日益起决定性作用，但同时，严密的分权制衡也使北欧国家的政府成为世界上最廉洁的政府。香港政府一直是世界上最少干预经济生活的政府，却在1960年代末到1970年代末的十年里经历了从极其腐败到非常廉洁的巨大转变。与此同时，香港政府的规模，也就是公务员的数量，也在迅速扩张。 自改革开放以来，我国政府对经济生活的控制程度大幅降低，但腐败现象却大幅增加。为什么呢？在发达国家分权制衡越来越严密成熟之际，我国的公权力却出现了快速的“封建化”趋势，一个书记一支笔，就成了一个小王国。有人担心分权制衡导致低效率，其实不然。制度化和法律化了的分权制衡是高效率的保障。效率的死敌是专制者的一言堂，高浪费；或者无休止的民主讨论，议而不决。 就我国当前的情形而言，完善分权制衡主要指下面的五件事。第一，确立独立的反贪机构，用于侦察所有政府机构的腐败。第二，确立独立的司法系统，用于判断政府行政是否违法；第三，确立独立的审计系统，用于判断政府是否滥用公权。第四，建立独立的官员人事评叙体系，从而保障执法机构严谨地依法办事。第五，制定区分人、财、物、事管理的法规，从而使各类官员权责清晰、透明。 （2）所谓“降低官员谋私利的欲望”，指的是要求官员拥有高于普通百姓的道德水准，即“大公无私”、也就是为人民服务的民本主义道德。古今中外，选拔高层政府官员的基本标准之一就是高于普通民众的无私品德。官员永远是极少数人，要求少数“精英”无私奉献当然是可能的。传统中国“以德治国”，讲究官员修身自省，政体延续了两千多年，遥遥领先于世上任何政体的寿命。今天颇有些人认为，既然法律面前人人平等，应当把官员视为普通百姓，理解宽容其“凡人”的欲望。然而，官员不是普通百姓，而是掌握百姓命运的极少数人，人民有充足的理由期望政府官员廉洁奉公，特别是领导公务员队伍的政务官。若非如此，他们凭什么掌握管理人民的巨大权力？所以，官员的法权低于普通民众，所以法律不给“公众人物”以普通百姓那样的隐私权；所以，香港的廉政公署可以对官员实行有罪推断，甚至定下“财产来源不明罪”；所以，从古至今，政府对官员的道德要求都高于一般百姓。 要做官就必须有奉献精神，就必须放弃隐私权，就要允许别人评头论足。人们信任共产党执政，因为共产党人声称自己是大公无私的，吃的是草，贡献的是奶。“党员”曾经是崇高的代名词，“像个党员”曾经是对人格很高的评价。所以，那时的共产党尽管犯了不少重大错误，依然得到社会的普遍支持。把官员视同普通百姓，就有了所谓“高薪养廉”的无聊说法。多高的薪水能与腐败的收益相比？物欲有限度吗？ 高薪与高素质的人才相关，与政府提供高质量的服务相关，却与政府官员是否廉洁没什么关系。北欧和英国一直都对官员实行低薪制度。在新加坡的反贪运动期间，降低公务员薪水是反贪手段之一，目的是驱逐为谋私利而做官的人，提拔有奉献精神的官员。[3] 当然，反贪并非政府恒定的最重要事务，高质量的管理工作是政府的主要目标，所以政府要吸收高素质人才，社会也同意为此支付与其教育、经验、和工作质量相当的高薪。高质量的人才未必不腐败，也未必大公无私，腐败起来胃口更大。所以，对高质量的政府官员依然要提出高于一般公众的道德要求。李光耀曾经自豪地声称，他是世界上薪水最高的总理，却也是世界上唯一仅靠薪水生活的总理。 降低官员谋私利的欲望，要求我国执政党复兴民本主义的意识形态教育，要求严肃党风党纪，减少党员人数，提高入党的门槛，把党锻造成精英党。 （3）所谓“减少公权与私利结合的机会”，指的是以严密的法规堵塞官员以权谋私的通道，用严厉的惩罚警示后来者。有的国家规定，官员不得接受同自己权力相关的企业家的宴请，不得在本政府部门以外接受或报销差旅费。还有的国家要求警察必须写日志，除家务之外的公私事情必须分小时详细记载，供人事部门定期查阅，隐瞒或撒谎要受严厉惩罚。还有的国家规定，每个官员每年至少被跟踪侦察一天，检查是否有违规或不道德行为。多数发达国家对官员收受礼品的价值上线有明确规定，并对公众举报官员腐败设立奖励措施。新加坡的CPIB，香港的ICAC都是专门从事侦察官员腐败的独立机构。美国的FBI虽然不是专门的反腐败机构，却也相当独立，还拥有奇特的诱导官员犯罪权。世界上有无数措施可以“减少公权与私利结合的机会”，大多为各国学界和政府研究部门所知。[4] 不做有关规定的国家极少，出于无知而未做规定的国家更少。有意避免制定有效规定的国家不少，做了规定却故意不制定严厉惩罚措施者最多。 对以权谋私的“惩罚措施”一般指的是驱逐出政府机构，永不录用。有人会认为这“太过严厉”。人民公仆利用职权偷人民的钱或许不算什么，但让人民对政府丧失信心就不是小事了，这是国家民族败亡的主因。况且，驱逐出政府并非酷刑，只不过使之回归百姓的生活而已。还有人认为，规矩太严格，从此无人敢为官。其实，世界上缺什么也不缺政府官员。想无私奉献却报国无门者多矣，在中国尤其多。官府代表荣誉和地位，经常“人满为患”，不要工资都难进，怎会缺人？低素质、但廉洁奉公的官员，比高素质、却贪污腐败的官员强得多。 概言之，治理腐败的政策手段有无数，但万变不离其宗，都可以归入上述三类。分权制衡约束公权，是外在的结构性措施，旨在预防。高于一般百姓的道德水准削弱官员的私欲，是内在的修养措施，旨在官员的自我约束。严密的法规切断公权和私欲的联系，是对结果的惩罚措施，亦在警示后来者。 腐败不难治理，大国、小国、穷国、富国都有在一夕之间控制住腐败的范例。正因为控制腐败与控制老鼠一样容易，在多数社会的多数时间里，腐败并不是公众最关心的问题，也不构成重大政治问题。 三、政治体制与腐败 既然治理腐败并不难，为什么一个政府会容忍腐败肆行无忌，拒绝采行有效的反腐政策？为什么清官总是变贪官，使贪官生生不息？为什么在一些国家行之有效的反腐败政策，在另一些国家却效果不彰？为什么反贪系统在香港和新加坡都能起关键性作用，但在我们这里却成了腐败的一个新来源？显然，个人的力量难敌制度的力量。反贪政策的制订及效果决定于政治体制。 上文提到，反贪的政策手段只有三类：（1）限制官员掌握的公权力；（2）降低官员谋私利的欲望；（3）减少公权与私利结合的现实机会。 政治体制与三类反贪政策手段的关系非常密切。反贪政策及其有效性决定于政体，取决于政体里法治成分的高低。民主制不能减少腐败，民主是产生腐败的源泉之一。