论高校新校区建设全过程跟踪审计的内涵与职能(一)
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【摘要】高等学校新校区建设全过程跟踪审计是近年来行之有效的审计监督模式,它将工程审计由竣工结算审计转向对过程的控制,将财务审计由基建财务收支审计向绩效审计延伸,是工程预决算审计和财务审计的有效融合,并以此实现控制造价、规范管理两大职能。
【关键词】高等院校 基本建设 跟踪审计
一、引言
随着我国高等教育事业的蓬勃发展,高校出于自身发展的需要,在注重内涵建设的同时,纷纷择地重建新校区,扩大外延建设。在这种情况下,如何确保巨额建设资金收支管理的真实性、合法性和有效性,提高建设资金的社会效益和经济效益,成了各级教育行政主管部门、高校领导层以及广大教职工关注的重点,而全过程跟踪审计的实践,被证明是一种行之有效的审计监督管理模式。
二、全过程跟踪审计的内涵
审计工作是国家的经济卫士,对于高校来说,内部审计就是强化高校行政管理、提高教育投资效益、防范经济腐败的重要工具,是高校经济活动的“免疫系统”,而全过程跟踪审计就是高校新校区建设的一个“免疫子系统”。
全过程跟踪审计就是审计部门和审计人员依法对新校区建设项目进行事前、事中和事后的全过程审计监督,实施包括从项目前期决策、立项规划、招议标、项目实施造价控制、变更签证、材料认质认价、项目后期结算审核、决算审计以及评估的全过程的审计活动。其具体涵义包括以下几个方面。
1、全过程跟踪审计是工程审计由竣工结算审核向过程控制的转变
高校工程审计,过去仅仅是局限于竣工结算审计,但是对于这种静态的工程造价审核,只能是就事论事,即使发现了管理上的漏洞(如签证失误),或者被施工单位的投标策略钻了空子(如不平衡报价),由于缺乏必要的事前预防和事中控制,对工程造成的损失难以补救。而全过程跟踪审计能够从源头上加以控制,过程中加以监督,事后加以审核,所以在新校区建设这样相对工期长、资金大、管理复杂的工作中,对保证工程建设经济性、效率性和效果性有着重要的意义。
2、全过程跟踪审计是财务审计由基建财务收支审计向绩效审计的延伸
长期以来,由于种种原因,高校审计部门往往从核减额角度注重工程结算审计的眼前利益,而忽视了从效益角度对工程财务决算审计及评价的长远利益。基建财务决算审计作为全过程跟踪审计的一个重要组成部分,其对项目建设资金的来源、使用状况的真实、合法、合规性评价显得愈加重要,特别是对其后续的绩效评价,某种程度上比单纯的基建财务收支审计更加重要。当前绩效审计是审计工作重点推行的领域,全过程跟踪审计可以在这一领域加强尝试,以真正实现教育投资资金的经济性、效率性和效果性。
3、全过程跟踪审计是工程预决算审计和财务审计的有效融合
全过程跟踪审计工作包括工程预决算审计和基建财务审计,二者的有效融合解决了过去纯粹的结算审计和财务审计信息不对称的问题,通过两类审计人员的共同参与和互相协作,可以使这两项工作交叉开展并相互借鉴。例如在项目可研报告的审查队段,财务审计人员可以为工程审计人员提供建设资金运行的成本分析;在财务决算报告的审核阶段,工程审计人员可以为财务审计人员提供特定建筑单位建筑面积的土建和安装成本分析;在项目后续评价阶段,工程审计人员可以为财务审计人员提供全过程跟踪审计过程中形成的显性经济效益(如工程核减额)和隐性经济效益(如材料的认质认价效益和招标人费用项目综合价格认定效益),财务审计人员可以分析工程进度款支付的时间价值和相关的社会效益(如招生规模的扩大、为地方经济服务的的效益等)等,二者共同配合,相得益彰。
三、全过程跟踪审计的职能
教育部《关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》明确指出:“建设工程全过程审计应以促进控制工程造价和规范工程管理为重点,将技术经济审查、审计控制和审计评价相结合,将事前审计、事中审计和事后审计相结合。”本文认为,全过程跟踪审计的职能主要就体现在控制造价和规范管理两个方面。
1、控制造价
控制造价是全过程跟踪审计的出发点和着眼点,是审计工作的主线。控制造价有两方面的含义:一是根据国家的定额及相关规章制度,公平公正公开地进行审计,将造价控制在法律法规所界定的标准之内;二是根据高校自身的实际的办学经费的限制,将造价控制在自身所能承受的范围之内。全过程跟踪审计,就是要按照科学的程序,实施必要的审计,在事前、事中、事后几个环节对工程造价进行审核和评价,从而达到控制造价的目的。
(1)事前控制。这个阶段的审计工作主要是对立项、规划设计和招投标的控制。立项阶段,通过审查项目立项建议书、可行性研究报告等相关文件,促使建设单位按规定进行论证,对项目建成后将要产生的经济效益和社会效益进行测算,完备立项手续,以减少决策失误发生的机率。规划设计阶段,通过审计其总体规划方案和初步设计方案及相关的概预算,促使建设单位对项目的可行性、技术性、科学性和经济性进行评估;通过对高校自身经济实力和偿债能力的评估,促使设计单位量力而行的推行限额设计,控制设计标准,防止严重超预算现象发生;通过对项目建设的开工前审计,对资金的到位和落实情况进行严格把关,防止将预算内的事业维持费挤占或挪用到基本建设上来;通过招投标阶段的审计参与,可以促进有关方面科学规范地进行招投标活动。审计部门的作用还体现在对施工合同中质量控制、付款方式、索赔等的重点关注方面。
(2)事中控制。在项目实施过程中的造价控制主要体现在以下几个方面:材料认质认价、招标人费用项目控制、变更签证控制、付款控制。对于材料认质认价工作,审计部门通过协同有关方面对特种材料、装饰材料的市场考察、调查、询价、论证,有利于将质优价廉的材料被用到工程建设项目中。对于清单编制的工程预算,由于市场不确定因素的存在,会有一部分由招标人即建设方控制的的费用项目存在,如外墙涂料、铝合金、幕墙等,审计部门应在实施的过程中对这些项目的定价提供依据和参考。图纸变更是当前一些工程建设领域出现问题的重要手段,工程出现超预算、诉讼问题甚至于出现一些腐败问题很多都源于图纸变更这个环节,全过程跟踪审计的参与会引起工程管理部门足够的重视。对于付款控制,审计部门也是全过程参与,在按形象进度付款的工程中,如果能坚持先审计后付款的原则,可以很好地控制造价,并有利于后期的结算审计。
(3)事后控制。这个阶段的控制造价主要是在结算资料审核、竣工决算审计、后续评价等方面。结算审计是全过程跟踪审计的主要工作,审计过程中要认真核对工程量、图纸、变更签证资料及相关甲方认质认价材料签证、招投标文件,认真套用工程量清单计价软件或有关定额,防止施工单位高估冒算,维护学校的利益。竣工决算审计是对建设单位项目基建财务决算报告的审计,主要是对决算编制依据、工程项目建设的批复及预决算的金额、项目建设资金的循环过程、库存物资、债权债务、办理交付固定资产等事项的真实性、合法性、合规性进行审计。后续评价主要是在基建财务收支审计的基础上对项目收支的真实性、效率性和效果性进行评价,以总结经验、揭露问题,从经济效益和社会效益两个角度以评价项目投资。
2、规范管理
全过程跟踪审计要通过技术经济审查、审计控制和审计评价的具体审查,将事前审计、事中审计和事后审计有机结合,从而在促进建设单位加强工程管理、财务管理和审计管理方面发挥作用。