边界区域的环境问题及行政管理对策

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前言

目前环境问题日益严峻,在一定程度上成为制约各方面发展的重要因素;而中国地域广阔,各级行政区域众多,环境保护工作的区划性特征使得生态破坏、过度污染等环境问题在面积巨大的行政边界区域尤为突出。

环境是一个具有整体性、连续性等性质的概念。因此环境保护工作必须遵循它的特性建立合理的制度,将各自为政的环境管理推向一体化,才能切实有效地改善环境管理及治理现状,解决行政边界地区的环境问题,最终解决大尺度范围内的环境问题。而目前边界地区的环境症结的存在与恶化正反映着中国目前在此环节的薄弱,建立并完善专门针对边界地区的环境管理制度既必要又紧迫。

1　边界的环境问题及行政管理现状

1. 1　行政边界区域的环境问题

行政区或以山、河为界,或以历史区划制定;边界地区或交通便利,或资源丰富,或暂未开发。而自然环境不因行政区划而改变,一段地形地貌、气候特征、生态系统通常属于多个行政区域,特殊的地理条件使边界地区的环境问题成为区域间环境关系最集中的体现。资源利益的争夺、环境责任的推诿使得边界地区环境冲突与环境污染、生态破坏日趋严重。时,边界地区也是跨地区环境侵害首当其冲的受害者。

例如,太湖位于苏、浙、沪两省一市环抱之中,其地理位置优越、资源利益丰富,因此环太湖区域经济十分发达。但是,掠夺式的开发与保护的不力使得太湖蓝藻危机频繁爆发、水污染问题长期存在。对此,其四周各城市都有不可推卸的责任[1]。再如,继2001年苏浙边界发生水污染纠纷后,2005年6月江苏吴江铜锣镇污水再度严重污染浙江嘉兴饮用水水源,造成巨大损失。类似的污染纠纷在一些边界地区一再发生,边界区域的环境问题愈演愈烈,不容忽视。

另外,中国许多自然保护区都位于多县、市或省的交界处,如地处四川绵阳平武县境内的王朗国家级自然保护区,又与阿坝州松潘县、九寨沟县交界,因此对该自然保护区的保护若不由这两市(州)三县共同负责,越境盗伐偷猎等破坏行为将越发严重。同样,位于边界地区的各种生态环境必然需要相关行政区来共同维护,才能保障其不受污染破坏威胁。

1. 2　环境行政管理现状

目前,中国环境法规的制定、环境管理的基本体制仍体现出很强的行政区划性,在这样的体制下各行政辖区都成为或试图形成一个近似封闭的独立整体[2],其中部区域管理、保护力度大,效果较为明显,边缘地区则不然。从较大视角看中国环境现状,犹如一片片“缀块”,缀块间隙就落在边界区域,在环境管理上表现为薄弱甚至空白,致使基础性的地方环境保护工作无法形成统一整体。

中国《环境保护法》及相关法规规定:地方环境法规及标准可在国家规定限度内自行制定。由此,就可能造成不同行政区环境法规和执行标准差异。环境法又指出与多个省(自治区、直辖市)相关的区域,其地方标准由相关政府共同商定,跨区环境问题由相关地方政府协商或上级政府协调解决[3]。众多案例证明,这样的协商协调机制具有不可避免的不明确性和严重的滞后性,在解决边界地区的环境污染、生态破坏及环境侵害问题中存在诸多弊端。

2　边界环境管理存在的主要问题及其原因

2. 1　责任不明、执法不力导致边界区域环境恶化行政辖区地图上看似明确的边界线在实际情况下难以清晰界定,又由于行政边界易于变动,致使边界或拟定边界附近大面积地区在管理中责任不明、执法不公不力,在经济高速发展态势下,由于目标趋同政府和企业甚至会在某种程度上形成联合,造成现行环境管理权威结构的失衡[4]。多种原因的共同作用是该类地区各种环境问题的产生根源所在。直接原因则体现为环境法律关系中法律主体的行为。

2. 2　区域环境合作机制亦存在诸多“弊端”自上世纪90年代以来,中国开始寻求解决区域间环境问题的道路,逐渐建立起区域环境合作机制[7],如长三角区域合作、“9+2”泛珠三角区域合作等。其中前者自1992年建立合作以来,在联手实施环境保护国策、维护可持续发展的生态环境等方面取得了显著效果。但是,合作过程中依然存在着各自为政、结构同化、分工不明、政策差异等诸多“弊端”,使得边界环境问题仍旧存在,进而制约整个区域的合作成效。这种以互利互信为基础的合作依赖各方信誉及利益共赢,而由于环境回报的不确定性,加之平等协商的机制始终缺乏法律制度的保障和有效的监督管理,众多环境问题依然难于解决,若各方关系处理不当、责任义务分配失当,合作就有破裂的风险[8]。因此,区域环境合作要突破“行政边界”,树立“一盘棋”的意识[9],也需首先将合作重点放在边界地区,同时要落实相关法律及制度。

3　改善边界环境管理的思路与对策

要改善边界区域环境管理状况,有效解决日益严重的边界区域环境问题,可以环境管理学的界面活动控制理论为依据,建立明确的边界环境管理制度,在相邻行政区域及其环境政策之间建立一段缓冲带。通过明确界面及相关责任来加强对边界区域的管理,约束并监督相关行政区环保部及企业、社会团体、个人的行为,协调各方关系来改善环境状况、缓和地区间的环境矛盾。为此,建立完善的、具有一定职能的边界环境管理委员会,配合地方环境保护部门开展工作,能有效保障边界环境管理工作的顺利进行,保证环境问题的解决,并以此为纽带将区域间环境保护工作衔接起来,成为一个整体。

在省(自治区、直辖市)级边界、地市级边界、县区级边界,分别成立各级边界环境管理委员会,为管理边界区域环境工作的常设机构,直接隶属于共同上级人民政府及环境保护行政主管部门,对上级和同级人民政府及环境保护行政主管部门负责,其关系见图1;同时属于多级行政边界的,按最高级边界环境管理委员会的规定执行。